摘要：水是生命之源，对饮用水水源保护是地方立法工作的重中之重。贵州省毕节市人大常委会为此于2016年制定了《毕节市饮用水水源保护条例》，并于2017年7月1日起实施。通过调查毕节市饮用水水源保护所面临的困境，探讨《毕节市饮用水水源保护条例》的立法目的、立法原则、立法结构和立法重点等问题。
关键词：饮用水水源;地方立法;毕节市饮用水水源保护条例
一、研究的缘起
地球是人类生活的家园，积极保护生态环境，功在当代、利在千秋。加强生态文明建设、守护祖国绿水青山是广大人民的共同心愿和各级政府的神圣职责。有鉴于此，在2015年的《立法法》修订中，设区的市被明确授予环境保护、城乡建设与管理等方面的地方立法权，以期各市结合自身实际来科学立法，从而实现当地社会的良法善治。众所周知，水是生命之源。然而，近年来“全球每天都有多达6000名少年儿童因饮用水卫生状况恶劣而死亡。水污染问题已经成为目前世界上最为紧迫的卫生危机之一，水污染问题在那些人口急剧增长的发展中国家尤为严重”，“据统计，目前水中污染物已达两千多种，主要为有机化学物、碳化物、金属物，其中自来水里有765种(190种对人体有害，20种致癌，23种疑癌，18种促癌，5种致突变——肿瘤)”。[1]10因此，对饮用水水源的保护无疑是地方立法工作的重中之重。以贵州省毕节市为例，该市人大常委会将《毕节市饮用水水源保护条例》(下文简称《条例》)列入2016年立法计划。经过为期近一年的工作，《条例》在2016年12月25日经毕节市第一届人民代表大会常务委员会第四十一次会议顺利通过，并于2017年7月1日起实施。目前《条例》实施初见成效，在当地社会反应良好。
二、饮用水水源保护面临的困境
对于饮用水水源的立法保护，需建立在相应科学研究和环保实践的基础上。例如，立法所涉及的监测标准、水质标准、水环境容量等问题都牵涉到科学数据的收集与应用，而相应的法律规范亦需由技术规范上升而来。正如学者冷罗生教授所总结：“从水污染的产生、扩散、监测到治理的整个过程来看，它已经同人与人之间的行为有着本质上的差别。人们无法单纯地借助法学理论去规范这样的社会行为。如对于水体污染的监测，必须借助先进的技术手段才能准确地确定目标水体是否被污染。对于大面积长时间的水体非点源污染，必须要利用地理信息系统(GIS)技术才能检测。另外，在环境诉讼过程中，水体污染程度，是基本的证据之一。如何公平、公正地获取这些证据，也要依仗于科学的标准。”[2]
2016年5月，毕节市人大常委会组织19个有关政府部门和18名立法咨询专家，组成8个调研组分赴全市各县(区)①开展该市饮用水水源立法前期调研工作。各调研组通过实地考察、调阅档案、听取报告等方式对全市所有县(区)级饮用水水源点和50多个乡、村级水源点开展了调研工作。调研显示，毕节市长年以来的平均水资源总量为134.4亿立方米，2015年底全市总人口约904万，全市人均水资源为1566立方米，远低于全省人均2629立方米、全国人均2200立方米的平均水平。全市现有水资源中，可开发利用的水资源量占总水资源量的14.40%，2015年全市已开发利用的水资源量仅占总水资源量的7.64%。同时，全市现有供万人以上饮用水水源水库61个，集中式饮用水水源943个。截至2015年底，毕节市完成了对200个水源点的水质监测工作，全市共有278个饮用水水源点划分了保护区，其中县(区)城市饮用水源地共有17个。在此基础上，可将饮用水水源保护所需要应对的诸多问题归纳为以下两个方面。
(一)饮用水水源遭遇的污染破坏困境
1.水源保护和水质提升状况不容乐观
一方面，城区饮用水质量不高，部分水库水质有恶化趋势。从统计数据来看，自2012年起，连续4年，全市县级饮用水水源Ⅲ类以上水质占比为95%，其中，2015年Ⅱ类水质仅占35.3%。同时，部分水库水质有恶化趋势。例如，黔西县附廓水库水质2014年达地表水Ⅱ类，但到2015年下降为Ⅲ类;金海湖新区归化河水源、流华河水源、花鱼洞水源、黑鱼洞水源的水质在汛期洪水时均为Ⅳ类;金沙县胜天水库煤矿工业污染较严重;百里杜鹃管理区附廓水库水体泛黄;七星关区杨家湾集中式饮用水水源未达国家生活饮用水标准，水质偏酸，锰含量超标。
另一方面，饮用水水源地生态破坏严重，部分水源点正在枯竭。调查发现，在水土流失治理乏力的区域，由于泥沙大量进入水源点，饮水安全被严重威胁。例如，七星关区、大方县等县(区)水库保护区内存在着25度以上坡耕地未完全退耕还林现象，水土流失严重，流失强度大于2000吨/平方千米;赫章县香椿树水库集雨区年流失土壤量约8100吨，每年进入库区泥沙约5800立方米。同时，由于毕节市是矿产资源富饶区，而该市区域内喀斯特地貌又较为普遍，故采矿不当可诱发地下水位下降、水源点水量变小甚至枯竭、断流。例如，大方县水井、龙潭水源点已有地下水位下降，水源点出现断流;金沙县新化乡、禹谟镇则是水源水量变小，有枯竭危险;金海湖新区文阁乡石绿缸水源在枯水期时干涸。
2.水源地保护区内居民生活污染严重
水源地保护区内居民生活污染问题严重，并且缺乏针对污水、垃圾等治污和处理设施，从而导致情况雪上加霜。
先看水源地一级保护区内的居民生活污染情况。在全市县级饮用水水源地一级保护区内有居民2168户，8801人，仅有7座水库有治污措施，居民生产生活导致的水源污染较为严重。水源河道两边有大量农户渗水厕所和粪坑，生活垃圾乱堆乱放，有的垃圾甚至直接堆放在水位线以下，邻近村寨均无污水及垃圾收集处理设施，生活污水和垃圾直排水库保护区中。例如，黔西县附廓水库集雨区总面积87.6平方千米，其中居民及工矿点面积达489公顷，集雨区范围内共有农户4340户，人口17924人，年产生活污水约26万吨，生活垃圾9804吨，大部分生活污水直接排放库区水体。库区内畜禽约有41265头(羽)，年产畜禽粪便约4953吨，畜禽粪便污染面积60公顷，畜禽粪便无害化处理却不到10%。再例如，七星关区倒天河水库库区周边有殷官村、大坡村、天生桥村3个村寨，总人数约6621人，且大多数村民住户紧靠水库岸边。根据《第一次全国污染源普查城镇生活源产排污系数手册》粗略估算：倒天河水库库区周边生活污水产生总量约为794.52吨/天、生活垃圾产生总量约为2.32吨/天。部分生活污水及生活垃圾直接外排，污染物最终汇入库区。同时，居民违章建房屡禁不止，利民水库一级保护区内现有村民154户、702人，畜禽养殖大牲畜70多头、生猪300多头、家禽900多羽，分布在洋塘村的4个村民组，大部分生活污水直接排入库区。
再来看水源地二级保护区和准保护区内的居民生活污染情况。在相应水库库区入水口上游往往有村民沿河两岸居住，大部分村民家畜未实行笼养或圈养，家畜散养乱跑，河岸生活垃圾成堆，河面上放养鸭群。例如，金沙县西洛河河道沿途大量分散渗水厕所和粪坑，污水直接排入河道;赫章县古达乡龙井、辅处乡杨家沟村朱家岩口水源点周围有很多居民居住，平山乡滑石板水库边上有农家乐;纳雍县维新镇盐井村仍有养殖场建在总溪河水源保护区内。其中令人忧虑的是，百里杜鹃管理区内所有集中式水源点均存在居民生活垃圾污染问题，而在部分乡镇饮用水水源地周边，如织金县桂果镇连心村龙潭组和岩脚村水源地及纳雍、威宁、赫章等县(区)的乡镇也同样存在以上问题。
3.水源地区域普遍存在农业面源污染
全市县级饮用水水源均存在严重的农业面源污染问题，突出体现在化肥、农药、塑料使用3个方面。据不完全统计，全市县级饮用水水源地一级保护区内耕地年施用化肥总量约为901.3吨，农药总量为963.2千克，除草剂总量为774.4千克。在七星关区、大方县、织金县、纳雍县、百里杜鹃管理区等县(区)县级饮用水水源一级保护区内仍有耕地5722亩，每亩平均施用化肥55.4千克，农药59.2克，其中除草剂47.6克。水源一级保护区内的化肥、农药和除草剂等残留物以及薄膜、秸秆等农业垃圾在降解、发酵过程中产生的氮素、磷素、农药重金属等有害物质通过雨水冲刷、地下水渗透，随地表径流进入保护区内水体。利民水库饮用水源一级保护区内耕地975亩，年施用化肥总量达223.3吨、农药260.4千克。黔西县饮用水水源保护区有耕地2000亩，作物亩均施用氮肥50～70千克，磷肥20～30千克，农药1～1.5千克。肥料、农药利用率均为32%左右，其余大部分流失到水体中。百里杜鹃管理区附廓水库集雨区年施用化肥1786吨，年施用农药575千克，单位面积平均施用量0.74千克/公顷。金海湖新区化肥平均施用量900千克/公顷，农药平均施用量1.05千克/公顷。同时，农田中的废农膜、塑料袋回收率只有22%，自然降解难度大，破坏了土壤结构和透气性，阻碍水分流动。
4.工矿业及道路交通等导致水源污染
首先，部分饮用水水源地存在工矿业污染源。在县级饮用水水源地中，金沙、黔西、赫章、百里杜鹃管理区(以下简称百管区)4个县(区)饮用水水源区上游仍有砂石厂、煤矿等生产企业。金沙县胜天水库上游的新化乡有9家煤矿设有排污干道直排胜天水库。百管区附廓水库集雨区内仍有6家煤矿生产，年产废水130万吨，未经处理直接汇集入流后进入附廓水库，是影响附廓水库水质的主要污染源。赫章县三岔河和六冲河分布支流内总共有26家工矿及食品加工业，排放大量氨、氮及有机污染物，对饮用水水质构成严重污染威胁。煤矿、砂石等工矿企业含有硫、氟、氯等非金属和锰等重金属以及有机污染物和悬浮物的工业废水、污水直接向水库上游河流或地下暗河排放。
其次，库区交通道路污染。一些饮用水水源保护区内有公路通过，由于交通设施、路面雨水收集处理设施及事故环境污染防治制度不完备，车载飘洒物对水源造成了一定污染。黔西县一些水源点周边建有县级公路和通村公路，但未修建雨水、污水收集处理设施，雨水、污水自然渗入库区。赫章县有毕威高速水塘段从公鸡寨水库二级保护区水库坝上通过，对库区饮用水水质存在一定的隐患。
最后，设置码头和渡口的水源点存在客运船舶乘客随意丢弃垃圾等问题。
推荐阅读：浅谈现在居民饮用水安全隐患
论文摘要：三氮的超标主要是由于城市生活污水渗入地下，对地下水的污染所致。硬度升高是由于地下贺岁开采逐年增加，使岩溶塌陷较为严重所致，另外地表水和土壤中污染有机物增多，pH值改变等都能使地下水中硬度升高。铬、硫酸盐的污染是因为污染源造成细菌、大肠菌群的增加，土壤中有机物易分解，适于菌类繁殖。
(二)饮用水水源面临的法律治理困境
饮用水水源保护，离不开对污染破坏行为加以防控与惩处的法律治理活动。法治者，“有法可依，执法必严，违法必究”。正如古希腊思想家亚里士多德所指出：“法治包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身又是制定得良好的法律。”[3]调研显示，毕节市过去对于饮用水水源保护问题的法律治理状况并非理想——立法缺失使得法律治理资源不足，在此基础上，执法乏力导致法律治理绩效不足。可将突出问题概括如下。
1.执法主体不明确导致监管责任缺失
水源污染防治涉及多个领域，但是在实践中存在着多个部门职能交叉、责任不清的问题，存在“谁都在管，谁都不管”的推诿现象，具体有以下情况。
其一，水源地保护区的划分工作亟待推进。进行水源地区划是饮用水水源保护的最有效手段之一。尽管毕节市约有水源点近万个，其中有943个集中式饮用水水源，但是仅有278个饮用水水源点划分了保护区，占比仅为29.48%。例如，织金县建设1000人以上的饮水工程共70个，目前只有27个集中式饮用水源划定了饮用水水源保护区，其中11个仅划有一级保护区;同时，大方县马场镇大龙井、鼎新乡牛集水库、对江镇桃子井、达溪镇洪水沟龙潭、长石镇官田水库等5个乡镇集中式饮用水源因污染严重，未进行保护区划分。
其二，水源地保护区的基础设施建设难以落实，水库管理缺位。一方面，在已划定为水源地保护区的区域内，未设立或及时根据情况变化而增设界桩、界碑、标识、标牌、围网、警示牌等是全市各县(区)普遍存在的现象。其中，赫章县平山滑石板水库、平山江南村扇子田水库、野马川下海子水库、马槽沟水库、香椿树水库、洋洞小河和安乐溪乡花渔洞泉水7个饮用水源地均没有完全设立围栏、标牌等基本设施。另一方面，水库管理主体尚待明确，同时，各县(区)均未制定水库污染防治规划，而且部分水库还面临着运行管理制度不完善、库区管理人才匮乏、管理经费严重不足的难题。例如，截至2015年，黔西县、织金县、赫章县、百里杜鹃管理区、金海湖新区5个县(区)的县级水库保护管理资金均未纳入当地财政预算。
其三，农村供水单位的行政管理工作失序。由于农村供水单位的管理主体既有县级政府水务部门也有当地乡镇政府，出现了大部分农村安全饮水工程设计均未按照规定申请预防性卫生审查的现象。
2.监测、评估与执法管理机制不健全
其一，对水质监测所需的人、财、物资源未提供必要的制度保障，以致水质监测能力有限，难以持续开展相应的执法工作。申言之，全市大部分乡镇集中式饮用水水源地未开展环境评估工作，相应的监测覆盖面、监测人手和监测资金均有不足，并且全市均未建立水质自动监测系统，应急管理滞后，具体如下：首先，尽管2015年全市共监测县级以上水源地17个、乡镇饮用水源地183个，但是市站实验室的分析仪器数量不足且缺乏备用机，且黔西县和金沙县集中式供水单位实验室仅能对106项水质检测项目中的少数常规指标进行检测。其次，农村饮用水水量和水质得不到保障。例如，七星关区各乡镇的集中式供水单位均未按国家规定设置水质检验室，而村、组村民自主筹建的简易式供水虽然点多面广，但是水质得不到保障，给村学校营养餐食堂供水埋下安全隐患。最后，囿于缺少专业人员和资金匮乏，大方县仅对县城供水水源进行检测，其他25个水源地水质未得到监测;百里杜鹃管理区卷洞门水库未进行水质监测;纳雍县过狮河及红旗水库水源地环境监测能力弱，对水质不能进行日常监测;金沙县卫生监督人员在编在岗的仅13人，但监督对象却多达1800余家。
其二，生活垃圾处理机制缺位，导致水源地生活垃圾处理乏力。截至2015年底，全市所有乡镇垃圾收集后仅作简单堆放或露天焚烧处理，对附近饮用水水源造成严重威胁。在此阶段，全市仅建成9个垃圾填埋场，并且存在着以下亟需治理的不良状况：七星关区倒天河水库水源地的垃圾收集池存在闲置和挪作他用等问题;赫章县、大方县垃圾填埋场停运，百管区和金海湖新区无垃圾处理设施，垃圾处理属简单堆放;织金县板桥镇、猫场镇、马场镇均未建设符合要求的垃圾填埋场，而是选择地势较低洼的地方，在未采取任何防渗措施的情况下，将生活垃圾倒入后做简单的覆土处理;大方县水源保护区内仍有村庄无污水处理系统，很多较偏远村庄仍无垃圾堆放点，城区垃圾填埋场没有正式投入使用;赫章县由于渗滤液调节池渗漏、垃圾填埋场取土场未落实等因素，县城垃圾填埋场未能正常运营;金沙县垃圾填埋场高负荷运转，日处理量为160吨左右，超出设计日处理量100吨标准的1.6倍。
其三，对于污染饮用水水源、破坏饮用水水源设施的行为缺乏畅通有效的举报途径。尽管全市各县(区)饮用水水源点均存在炸鱼、垂钓、游泳、倾倒生活垃圾、丢弃动物死尸等危害水源的违法现象，但是由于举报机制的不完善，对前述违法现象不能积极有效地制裁。
