摘 要：食品安全立法决策理念对食品安全立法决策具有重要意义，它是食品安全立法决策所遵循的价值标准，是在食品安全立法决策、食品安全立法与监管的实践中逐渐形成的。回顾我国食品安全工作，近年来许可制度取得积极进展，食品安全抽样检验合格率稳步提升，食品安全违法案件查处效果明显。但同时，食品安全立法决策中也存在一些科学性不强的现象。目前食品安全立法决策应当遵循坚持以人民为中心，坚持党的领导、实事求是、解放思想与改革创新，坚持问题意识和问题导向构成的理念。食品安全立法决策理念体系是在食品安全工作的实践中逐渐形成的。
关键词：食品安全;立法决策;立法决策理念
我国政府高度重视食品安全工作，国家已出台一系列科学决策部署和法规规章，食品安全监管部门强化科学严格监管，食品安全形势稳中向好。然而由于食品安全立法决策理念的问题，食品安全立法领域也存在一些决策研究论证不够充分，基础性矛盾和问题解决速度迟缓，决策部署不切合实际，针对性不强，政策措施反复调整等决策不科学的问题。本文就是通过总结食品安全立法及立法决策工作的得失，来分析食品安全立法科学决策应当遵循的理念。
1 食品安全立法决策理念的含义
立法决策是立法活动的重要环节，其理论基础是 20世纪70年代的新兴学科——决策学[1]。立法决策是指决策主体在一定的社会条件下，根据其所代表的社会阶层的利益合法调整一定社会关系的需要，通过权衡为维护这种利益与满足这种需要所能采取的各种策略与手段，从而做出是否采取立法的手段和选择立法的方式的决定[2]。我国食品安全立法决策是全国人民代表大会常务委员会、国务院及有关部门(对法规、规章做出立法决策)，遵循坚持党的领导、以人民为中心等组成的科学理念体系，根据我国食品安全的现状和存在的突出问题的现状，为解决食品安全领域立法中存在的突出问题，对食品安全立法做出规划的行为。
食品安全立法决策的内容主要包括：研究分析一定时期和一定条件下，食品安全立法的需求与供给情况;决定一定时期食品安全立法的方针和政策;在突发食品安全事件时，把握时机，及时做出立法反映，出台新的监管体制和制度，促进食品安全立法迈上新的台阶;选定食品安全的立法模式和类型，如食品安全基本法的适时出台等。
食品安全立法决策理念是食品安全立法决策的重要组成部分，是食品安全立法决策的前提，它是在食品安全立法决策及食品安全立法及监管的实践中发展完善起来的。遵循科学系统的决策理念，就能针对食品安全中的突出问题做出正确的立法决策，弥补现行食品安全立法的缺陷，从而建立科学完善的食品安全法律体系，推动食品安全工作向前发展。坚持错误、片面的立法决策理念，就会导致错误的立法决策，不但食品安全立法固有的问题得不到解决，还会出现新的问题，给食品安全工作造成损害。
2 我国食品安全立法决策现状分析
近年来，随着我国食品安全立法决策理念的丰富、完善和发展，我国食品安全立法工作的科学决策、依法决策、民主决策的水平和能力稳步提升，立法工作取得积极进展。全国人民代表大会常务委员会2009年颁布了《食品安全法》，2015年又根据新的形势和要求进行了修订;国务院2009年制定了《食品安全法实施条例》，目前正在进行修订;食品安全监管部门还出台了食品生产经营许可、特殊食品注册备案、新食品原料和食品添加剂新品种安全性审查、日常监督检查、食用农产品市场销售质量安全监督管理、投诉举报、网络食品安全违法行为查处、网络餐饮服务食品安全管理等部门规章;内蒙古、广东、陕西、河北、江苏、湖北等27 个省份还根据新修订的《食品安全法》出台了相关食品安全地方性法规和规章。此外，最高人民法院和最高人民检察院还出台了食品安全相关刑事民事司法解释[3]。这些法律法规和司法解释对强化食品安全依法监管起到了非常重要的支撑和保障作用。同时，食品安全领域还存在一些问题，究其根本也是因为对食品安全立法决策理念问题不够重视、对其中的某些方面认识有失偏颇。
2.1 食品安全保障水平稳步提升
随着食品安全立法决策理念完善和发展，我国在食品安全领域立法决策水平不断提高，食品安全立法工作自然更有针对性，取得了全方位的进步，全面促进了食品安全监管工作，食品安全保障水平稳步提升。
2.1.1 许可制度取得积极进展
严格主体准入是食品安全严格监管的基础。截至 2017年11月底，我国大约共有1 300万 家食品生产经营者。其中食品生产许可证15.9万 件，食品添加剂生产许可证3 695 件;食品生产企业14.9万 家，食品添加剂生产企业3 685 家。共有食品经营许可证(含仍在有效期内的食品流通许可证和餐饮服务许可证)1 284.3万 件，其中新版食品经营许可证896.3万 件，食品流通许可证(旧版)267.5万 件，餐饮服务许可证(旧版)120.4万 件[4]。
2.1.2 食品安全抽样检验合格率稳步提升
2017年，监管部门在全国范围内抽检了23.33万 批次食品样品，总体平均抽检合格率为97.6%;婴幼儿配方奶粉抽检合格率为99.5%，比2016年提高0.7 个百分点[5]。农业部2017年按季度组织开展了4 次国家农产品质量安全风险监测，监测农兽药残留和非法添加物参数94 个，抽检样品42 728 个，总体抽检合格率为97.8%。其中，蔬菜、水果、茶叶、畜禽产品和水产品抽检合格率分别为 97.0%、98.0%、98.9%、99.5%和96.3%，农产品质量安全水平持续向好[6]。
2.1.3 食品安全违法案件查处效果明显
2017年，全国食品药品监管部门共查处食品违法案件25.7万 件，移送司法机关2 454 件[7]。从复议诉讼案件来讲，国家食品药品监督管理总局共受理食品类诉讼案件92 件，行政复议申请378 件[8]。
2.2 我国食品安全立法决策中存在的问题
2.2.1 政策措施针对性不强
例如2007年8月，为解决产品质量和食品安全存在的突出问题，国务院办公厅印发《全国产品质量和食品安全专项整治行动方案》，确定了食品生产加工企业100% 取得食品生产许可证，小作坊100%签订食品质量安全承诺书等12 个百分之百的目标，并要求在2007年年底前实现[9]。2008年1月，原产品质量和食品安全领导小组宣称，截止2007年12月20日，专项整治的八大任务、12 个 100%和20 个量化整治目标已经实现。但实践中，2007年12月开始，三鹿集团陆续收到三鹿奶粉致害的投诉， 2008年5月份事件开始不断发酵，直到2008年8月大规模爆发，危害严重，教训深刻[10]。客观地说，12 个百分之百是产品质量和食品安全问题，但不是根本问题和实质问题。
2.2.2 破解难题决策的有效性不足
例如我国单位耕地面积农药用量分别为世界平均水平的3 倍，农药平均利用率仅为35%。农作物单位耕地面积化肥用量分别为世界平均水平的2.8 倍，化肥的利用率约有30%。针对农业投入品滥用问题，《国务院办公厅印发2004年食品安全专项整治工作方案》(国办发(2004)43号)提出，要整治食品源头污染，加强农业投入品的监管，开展农业生产资料打假，加大对农业投入品残留超标问题的集中整治[11]。《国务院办公厅关于印发2017年食品安全重点工作安排的通知》(国办发(2017)28号)提出，要加强种养环节源头治理，禁止高毒农药用于农作物的生产。加强技术培训，合理使用农药、兽药、化肥、饲料和饲料添加剂，严禁使用“瘦肉精”等禁用物质。对出现的突出问题(如农药残留超标)进行集中治理[12]。可以看出，我国一直在深化食品安全问题的认识，像农业投入品等问题确实具有复杂性、顽固性和反复性，多年来政府一直紧抓不放，不断强化食品安全问题的整治。同时我们也看到，在破解食品安全难题上还在一定程度上存在深入性、针对性不足等问题。
2.2.3 部分决策的执行效率不足
由于问题的复杂性和解决的难度较大，同时解决相关问题需要协调和调动的资源过于庞大，因此决策执行的效率不足，导致有些问题长期得不到有效解决。如 2006年《农产品质量安全法》规定，县级以上农业部门要按照农产品质量安全的要求，根据农产品品种和产区环境中有毒有害物质状况等，将认为不适宜特定农产品生产的，提出禁止生产的区域，报本级人民政府批准后公布[13]。2013年，中央农村工作会议强调，要保障食品安全，首先要保证生产环境的安全，切断污染物进入生产环境的通道，对受污染严重的耕地、水等，要划定食用农产品生产禁止区域，进行集中修复[14]。2016年《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》提出，按污染程度将农用地划为3 个类别，未污染和轻微污染的划为优先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度污染的划为严格管控类，以耕地为重点，分别采取相应管理措施，保障农产品质量安全。2017年底前，国务院发布《农用地土壤环境质量类别划分技术指南》[15]。土壤环境是食品安全的源头，是食品安全的基础，土壤污染不能得到及时治理，严重污染地块不能及时被划定，将对食品安全带来巨大风险。
2.2.4 部分食品安全决策与人民群众的需求存在差距
《小康》杂志社联合清华大学媒介调查实验室，并会同有关专家及机构进行的“2016中国平安小康指数” 调查结果发布，结果表明，食品安全连续6 年位居中国最让人担忧的十大安全问题之首[16]。
3 现阶段食品安全立法决策应遵循的理念
3.1 坚持以人民为中心的理念
党的十九大报告提出坚持以人民为中心的基本方略，要求必须坚持人民主体地位，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标[17]。“民以食为天，食以安为先”。食品安全是重大的民生问题、经济问题和政治问题，是重大的公共安全问题[18]，关系着每个公民的身体健康与生命安全，关系着千百万家庭的幸福和国家民族的未来，关系着消费的信心、经济和社会的发展，关系社会和谐稳定。
在食品安全法规政策形成过程中，正确的决策理念要求政策法规制定者坚持以为民为中心的基本方略，坚持正确的政绩观和科学发展观，把实现人民群众的利益作为追求政绩的目的，坚持按照客观规律办事，重实际、说实话、办实事、求实效，要深入调查研究食品安全重大实际问题，要比较论证食品安全重大政策措施的实效，避免出现华而不实的决策，避免照抄照搬上级文件的决策措施，出现决策空转。坚持速度服从质量，要着力提高政策法规的决策质量，避免出现立法进度一味求快的急躁情绪，避免将出台法规政策的数量作为政绩的价值取向。要有体系思维、宏观思维、战略思维，避免形式主义和表征主义，避免“头疼医头，脚疼医脚，顾头不顾脚”的思路，避免前后冲突，左右冲突的政策措施。
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3.2 坚持党对食品安全重大立法决策领导
我国现有的法律体系中，有的立法真正代表人民利益，有的立法未能反映客观规律，缺乏科学性、针对性，可操作性不强，有的部门规章的立法中，部门之间争权诿责现象较为突出。所以，必须坚持党领导立法，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。
凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。立法中的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告[19]。2017年10月18日召开党的十九次全国代表大会，成立了中央全面依法治国领导小组，为加强党对法治中国建设的统一领导提供了坚强的组织保障[20]。 2018年3月，中央印发《深化党和国家机构改革方案》，提出组建中央全面依法治国委员会，统筹协调全面依法治国工作，推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设[21]。
