摘要：彻底减少职业病危害是建设社会主义现代化强国的重要组成部分。为切实保护劳动者的安全健康，政府和社会应加强职业病防治政策制定、执行和救护工作。为全面了解当前我国职业病发病情况与原因，本文通过文献分析、纵横比较和定量统计，总结出职业病具有的发病数不断上升且具有一定阶段性的特征。
关键词：职业病;总体特征;治理体系
当前，我国职业病发病率高，受害者人数增多，发病时间缩短，呈现持续快速发病趋势。职业病危害的行业范围、空间范围和单位范围逐步扩大，受害主体即农民工不但占据主要比重，而且受害人数越来越多。与安全生产(尤其煤矿安全)突发事故死难人数逐年下降相比，职业病发病人数上升趋势不容乐观
职业健康行政监管机构沿革
新中国职业健康监管体制机制变迁大体可以划分五个阶段[1][2]，而且这一变迁过程是渐进式的，而不是激进式的。
1.1949-1998年：劳动部门负责职业健康监管
1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定: 实行工矿检查制度，以改进工矿安全和卫生设备;确立由劳动部门进行监督检查、综合管理;同年11月，中央人民政府成立了劳动部，下设劳动保护司，负责全国的职业安全和职业健康工作。1956年，国务院正式颁布“三大规程”，即《工厂安全卫生规程》《建筑安装工程安全技术规程》和《工人职员伤亡事故报告规程》;“五项规定”即《关于进一步加强安全技术教育的决定》中关于职业安全卫生的五条规定。1988年，根据全国七届人大一次会议批准的国务院机构改革方案，撤销劳动人事部，组建劳动部;新组建的劳动部是国务院领导下的综合管理全国劳动工作的职能部门。 1994年，全国人大颁布《劳动法》，开辟“劳动安全卫生”专章，对用人单位、基础设施标准、劳动者安全卫生行为和统计报告制度等进行了规定和要求。
2.1999-2003年：卫生部门负责职业健康监管
1998年，国务院进行新一轮政府机构改革，将劳动部承担的职业卫生监察职能，交由卫生部承担。卫生部当时承担的职责主要涉及：指导规范卫生行政执法工作，按照职责分工负责职业卫生、放射卫生、环境卫生和学校卫生的监督管理，负责公共场所和饮用水的卫生安全监督管理，负责传染病防治监督。2001年10月，全国人大通过《中华人民共和国职业病防治法》(2002年5月1日起施行， 2011年、2016年和2017年三次修订)，这是我国第一部职业病防治法;之后，很多地方出台或完善 “职业病防治条例”。
3.2003-2008年：卫生部门与安监部门双重监管
2003年，中央机构编制委员会办公室下发《关于国家安全生产监督管理局 (国家煤矿安全监察局) 主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》，对职业卫生监督管理的职责进行了调整，将卫生部承担的作业场所职业卫生监督检查职责划到国家安全生产监督管理局;2005年，国务院又明确将此项职能划归国家安全监管总局，但卫生部还保留职业卫生的监管监察权。也就是说，这段时间，职业健康(卫生)由安全监管总局与卫生部双重监管。同时，首部《国家职业病防治规划(纲要)(2005-2010年)》颁布。
4.2008-2018年3月：安监部门为主监管职业健康
2008年，国务院批准同意在国家安监总局设立职业安全健康监督管理司[3]。但是，新成立的卫生与人口计划生育委员会仍然在疾病预防控制局保留设立职业卫生与放射卫生管理处。在此之后，党和政府对职业健康监管工作不断强化[4]。
2016年10月，《“健康中国2030”规划纲要》发布;11月，又出台《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，进一步强调“管安全生产必须管职业健康”，明确提出“探索建立基于职业病危害风险管理的分级分类监管模式”和“探索建立中小微企业帮扶机制”等创新发展新举措，强调“积极推动安全生产与职业健康法律法规衔接融合”“推进职业健康与安全生产一体化监管监察执法”;12 月，国务院办公厅发布第二部《国家职业病防治规划(2016-2020年)》，对基本现状、总体要求(指导思想、原则要求)、目标和任务作了具体部署。
2017年6月，国家安全监管总局发出《关于推进安全生产与职业健康一体化监管执法的指导意见》，要求两个领域统一执法行动，明确执法检查一体化、风险管控一体化、标准化建设一体化、宣传教育培训一体化、技术服务一体化以及巡查考核一体化六大任务。2017年11月底，国家安全监管总局会议确定2018年为“职业健康执法年”，要求把尘毒危害严重超标的企业作为重点检查对象;会议同时强调，到2020年基本实现尘毒等重点职业病危害的有效遏制，到2035年职业病高发势头得到有效遏制，切实维护广大劳动者的职业健康权益[5]。
5.2018年3月以来：重新划归卫生健康部门监管
2018年3月，新出台的《国务院机构改革方案》明确指出，不再保留国家安全监管总局，职业健康监管职能交由国家卫生健康委员会。
总体看，新中国成立至今近70年，职业安全(安全生产)监管与职业健康(卫生)两者合并监管长达60年，两者分立仅为10年左右。
职业健康治理体系问题检视
我国职业健康问题不容乐观的根源在于其监管体制、机制存在诸多障碍，治理体系不仅是政府行政监管，还包括社会监督、企业管理的参与。
1.职业卫生保障长期滞后经济发展
(1)职业卫生条例、规定和标准大都是计划经济时期针对国有企业制定的，对市场经济条件下大量的非公有制中小型企业、外商投资企业及个私企业已很难适用;同时随着科技进步、产业结构调整和产品换代升级，一些职业健康保障规定、标准的修改跟不上新材料、新技术和新工艺的更新步伐，也一度影响了法律法规实际操作和执法效果。
(2)用人单位对于职业病危害的责任主体意识相对缺乏。部分用人单位法治意识不强，不愿意或不主动加大资金投入，改善作业环境、提供防护用品、组织职业健康检查，使得农民工、劳务派遣人员等的职业病防护得不到有效保障。
(3)职业健康监管、职业病防治的服务能力不足。目前我国各级政府职业健康监管人员数量远远不够，更谈不上加强职业健康信息化、宣传教育培训等工作;部分地区基层监管力量和防治工作基础薄弱，检查、监测必需的现代化装备和手段缺乏，对重点职业病及职业相关危害因素监测能力不足;对职业危害信息掌握不清，统计资料不全。
2.行政监管分立体制导致监管效率较低
我国职业安全卫生监管工作在相当长的时期内由多个部门承担，政出多门、职能交叉等问题没有得到彻底解决，导致规制主体不明确、职能分散。如一段时间以来，安全生产由国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)负责，职业健康(卫生)由卫生部牵头负责，工伤保险由劳动和社会保障部负责，锅炉压力容器监察职能由国家质量技术监督局分管。他们在各自的权限范围内对用人单位和劳动者执行法律法规情况实施监督，但是由于监管主体不明，相互职能交叉且缺乏相互配合，监管效率较低。
尽管近几年逐步统一由原安监总局负责牵头(2018年3月前)，但职业健康、工伤保险等相关职能仍然由卫计委(卫生部门)、劳动部门(人社部门)等机构负责，而且相较日益强硬的安全事故监管，职业健康监管虽有《职业病防治法》进行统率，但涉及职业健康保障的下位法规制度多数还只是部门规章，立法层次较低，权威性不足，且可操作性不强，难以震慑企业尤其私营企业的违法侵权行为。
3.职业健康监管与服务体系存在缺陷
目前，政府对于职业健康的监管与服务，虽然弱于职业安全(安全生产)，但同社会监督与社会服务来说，政府的力量依然强劲。政府单一性监管与服务的弊端在于：一是容易造成公共资源与机会垄断及其嫌疑;二是政府系统内部因职业健康监管部门多，职能交叉、权威不足，无法有效监管;三是政府人力、财力和精力有限，只能负起有限监管责任，难以有效组织、开展职业健康监管与服务。
综上，我国职业安全健康(卫生)监管体系初步实现了“职业安全与职业健康(卫生)监管相互独立”到“职业安全健康(卫生)监管统一”的转变：防治工作力度、资金投入不断加大，职业病检测评价与控制、职业健康检查以及职业病诊断鉴定和救治水平不断提升;源头监管和专项整治力度持续加大，用人单位危害劳动者健康的违法行为有所减少，工作场所职业卫生条件得到改善;职业病防治机构、化学中毒和核辐射医疗救治基地建设得到加强，重大急性职业病危害事故明显减少;职业病防治宣传更加普及，全社会防治意识不断提高。然而，与职业安全(安全生产)监管相比，职业健康问题仍然有着很高的发生几率，这说明深层次矛盾和问题并未得到根本解决。目前全国职业健康监管与职业安全(安全生产)监管重新分开，监管职能再次转归卫生部门独立行使，其效果如何，尚需进一步观察。
参考文献
[1]徐少斗，彭广胜. 我国职业健康监管工作的现状与发展. 中国个体防护装备，2010，(1).
[2]徐筱婕，王静宇. 论我国职业安全卫生监管体制的变革、现状、问题与完善. 辽宁行政学院学报，2011，(4).
[3]职业健康监督管理司职责. [2008-08-07], http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/ Channel_5325/2008/0807/12581/content_12581. html
[4]全国职业卫生监管职能职责划转全部完成. 中国安全生产，2014(4).
[5][6]李兆前在全国职业健康监管监察工作会上强调：强力推进监督执法有效遏制尘毒危害. [2017-11- 30]. http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/ Channel_21356/2017/1130/299100/content_299100. htm
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