摘要：推进社会事业体制改革、创新社会管理方式、制定符合国家发展需要的社会政策是政府治理的关键任务。智库作为“知识”的代表，在其中发挥着不可替代的作用。从“角色定位—影响机制分析—体系构建”的逻辑主线看，智库在社会建设中的角色包括决策咨询的“外脑”、弱势群体的“代言人”以及社会管理的“监督者”等;基于公共政策过程的视角，智库对社会政策的影响包括政策制定、政策执行和政策评估三个环节。构建适应社会管理发展需要的智库体系，亟待营造有利于智库建设的制度环境、保障智库研究经费的多元化和提升智库影响社会政策的能力水平。
关键词：社会建设;社会管理;社会政策;智库
当前，中国正处于经济、社会和政府治理三重转型叠加的时期，社会呈现出经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新特征。社会建设和社会治理已成为我国政治、经济、社会发展的重要主题。有的学者认为，我国已经开始“走向社会政策时代”。[1](p19-26)关于智库与公共政策之间的关系，学界开展了深入的研究，并形成了一定规模和质量的研究成果。
但现有相关研究多聚焦于宏观的、理论性的分析，讨论智库的功能、存在的问题和改革策略等，或从较为微观的层面分析智库对公共政策制定的影响，系统地讨论公共政策制定过程中智库的角色定位、功能及体系构建的研究相对较少，缺乏中观层面的视角。本文以社会政策为触角，尝试建立一个以“角色定位—功能分析—参与机制—体系构建”为逻辑主线的分析框架，重点关注智库在社会建设中扮演的角色，对社会政策制定、执行与评估等方面的影响机制，以及完善智库建设的体系设计等问题。
一、智库在社会建设中的价值定位
智库是“独立的、无利益诉求的非营利性组织。”它“不是一般的NGO，而是NGO中的政策专家组织。”[2]在社会政策时代，智库是决策咨询的“外脑”、弱势群体的“代言人”和社会管理的“监督者”。
(一)决策咨询的“外脑”。
社会政策作为一项影响公共福利的国家行为，其所涉及的内容十分广泛，包括各种社会福利服务、社会工作、公共卫生、教育、社会保障以及住房等，从这个角度而言，社会建设是一个十分复杂的系统工程。在社会矛盾频发的社会转型期，社会政策的制定尤为引人关注。能否保证社会政策照顾到绝大多数公众的利益，保证最大限度地实现社会公平，取决于社会政策的质量。
在传统的治理模式中，社会政策制定多为“行政体制”所左右，容易导致社会政策质量不高和公共性缺乏。智库作为一种相对独立的、稳定的、非营利的公共政策研究机构，其工作人员应具备较强的跨学科研究能力，能够运用科学的研究方法对社会政策问题进行挖掘和探究，且不同于行政官僚，智库的相对超然的态度正是制定公正的社会政策所需要的。
因此，智库扮演政府决策咨询的“外脑”，是社会建设进程中社会政策制定的“孵化器”。智库专业的研究能力能为社会政策制定提供有力的智力支持，也是实现决策民主化、科学化的重要途径和方式。近年来，我国社会建设的步伐不断加快，社会管理视域下的社会事务范围不断延伸和扩大，这对政府决策和施政水平提出了更高的要求。智库可根据理论及其对实践的把握，深入分析社会问题，从而提出兼具理性和科学性的政策建议。
(二)弱势群体的“代言人”。
如何在改革中平衡各方主体的利益，是现阶段我国社会建设面临的一大挑战。随着经济的快速发展，我国的贫富差距逐渐拉大，根据国家统计局公布的我国的基尼系数已连续十几年年超过0.4的“警戒线”。这意味着我国缓解收入分配差距已刻不容缓。社会分层的加剧轻则滋生社会矛盾，重则危及国家治理的根本。如何能够确保在重要改革领域保障弱势群体的利益，已成为公众关注的重要议题。虽然现在越来越多地在政策制定中倡导公众参与，但普通公众因缺乏专业知识和途径，对政策制定的影响相当有限。
智库的出场有助于提供一个连接弱势群体与决策的渠道，通过输送弱势群体声音、发布有关弱势群体的研究报告，为弱势群体代言。随着《关于加强中国特色新型智库建设的意见》的实施，构建具有中国特色新型智库的评价体系，是当前我国智库建设的重要内容。对社会弱势群体政策需求的人文关怀与行动效果，是智库社会影响力的评价的一项重要指标。
(三)社会管理的“监督者”。
社会管理作为政府职能的重要组成部分，要求政府能够通过制定相关法律法规和社会政策，对社会事务进行规范和管理，进一步优化社会结构，调整多方利益关系，维护社会稳定和社会公正。而要实现这些目标，必须摒弃传统的管理理念，创新管理方法，健全管理机制。然而，因受各种因素的影响，政府在行使管理职能时，有时会“偏离轨道”，这时智库便可发挥补充功能，进行监督并提出批评和改进建议。
智库通过学术会议、公开辩论、媒体发声、研究报告等途径，对政府行为、社会政策的出台及运行过程和结果进行监督，从专业性和建设性角度指出可能存在的问题，提供可选的改进方案。通过对政府实行外部监督，智库不仅能够提升自身的政策影响力和社会影响力，还能在公众心目中树立其权威的专业形象，获得公众的支持与关注，为发挥有效监督作用奠定基础。
二、智库对社会政策的影响机制
本文借鉴公共政策理论的观点，从社会政策过程的视角出发，基于政策制定、政策执行和政策评估三个方面分析智库对社会政策的影响机制。
(一)智库对社会政策制定的影响机制。
社会政策的制定包含议程设置、方案制定和决策三个阶段，智库作为一种现代公共决策的重要环节和组成部分，可以经由“备选方案提供”“参与政策研讨”和“提供政策咨询”等途径对决策施加影响，进而对政策的制定和实施发挥作用。首先，议程设置环节：为政府提供备选方案。在社会建设中，政府面临的社会问题极为复杂，制定社会政策需要具备的知识异常广泛，这就对政策制定者提出了很高的要求。并且，因社会政策关系到民众福祉，需要权衡的利益也是多元的。
智库在这些领域的专业知识和政策能力，可以为社会政策制定提供智力支持——为政府提供政策备选方案。其中针对政府的权力核心层施加影响，是智库发挥作用的最有效和最直接的方式。也就是，在构建形成多种正式和非正式沟通渠道的基础之上，智库将自己研究得出的政策建议——政策方案和观点提供给领导层供决策参考，进而将自己的政策思想和建议转化为实际政策。
在政府看来，不同类型的智库有针对性地就某一社会问题提出相应的建议或解决方案，供其集合、对比并选择，这是一个上佳的决策吸纳方式，也是一个很好的政策方案选择过程。智库还可以就某一社会问题可能出现的各种不同情况提供不同的政策建议或解决方案，以供决策者进行比较和选择。同时，智库可以为政府提供人才，进而直接对决策施加影响。
第二，政策讨论阶段：参与社会政策方案制定。在我国走向社会建设的过程中，首要的任务是要转变社会管理理念，逐步引入社会力量，鼓励公众参与社会治理。这里的社会力量，主要包括：智库所代表的专家的智力支持、社会组织所代表的社会组织力量、媒体所代表的公共舆论，以及公众所代表的民间呼唤。其中，作为研究机构，智库运作的首要目的是提供决策建议，以期影响社会政策和社会舆论。
智库可以通过社会调查，以提供咨询报告或调研报告给政府决策部门的方式来影响社会政策的制定;也可以通过媒体发声，参与到社会政策的谈论中，针对某一政策议题提出自身的观点，从而为政策讨论贡献自己的力量，也就此提高自身的政策影响力和社会影响力;此外，智库的积极参与也有利于引导媒介和公众参与到该社会政策议题的讨论中，从而扩大社会参与的广度与深度，使社会政策的制定过程更具公平性和合理性。
第三，决策阶段：为政府提供决策建议。决策阶段是政策制定中的最后一环，对政策及其内容起着决定性的作用。通过吸纳大批研究人员进行长期的学术累积和专业化的知识沉淀，智库能够运用其知识优势制定政策选项，这些政策选项能够反映出智库研究人员对决策的独到或独特的见解，以及创新能力。
研究人员还可以依据不断优化的政策目标对备选方案予以次序排位，对决策产生有效且持久性的影响。在社会政策决策阶段，智库提出政策建议，其主要途径包括：针对社会事业体制改革、社会建设问题、社会治理创新，以及诸如社会福利、社会组织、社会工作、公共教育、公共安全、环境保护和社会保障等各社会领域的问题，提出决策咨询报告或者出版学术著作。就咨询报告而言，形式多种多样①，多样化的咨询报告能够有效地为决策提供科学化的信息。
(二)智库对社会政策执行的影响机制。
一方面，政策执行是一个动态化的过程;另一方面，政策执行还是一个复杂化的过程，其中涵盖了建立政策执行组织、搜集政策资源、解读政策内容、开展政治动员、推进政策实施和协调政策活动等内容。上述过程环环相扣，紧密联系并互相影响。
质言之，在解决政策问题的过程中，政策执行是根本性环节。政策执行活动，包括政策宣传、政策分解、资源准备、组织建构、政策实验、政策施行、政策协调、政策监控等具体节点。在整个政策执行过程中，政府担当主角，智库担当配角，主要是对政策宣传施加影响，并以此影响政策执行。在社会政策执行中，智库作为“政策宣传者”，有利于社会政策的有效执行。一项政策要得以有效执行，就必须为政策对象所充分理解，让公众了解并信服政策制定的初衷和指导思想。
一些政策的失效或无效，并不是政策本身的问题，而是公众的观念、理解和认同的问题。德洛尔曾指出，公众作为影响政策制定与执行的重要因素参与政策运行的全过程，向社会及公众进行政策宣传与启蒙教育就成为政策执行过程的一个重要环节。[3](p11-15)
相较于政府来说，具有一定独立性的智库，在开展政策宣传工作时，能够以客观、专业的形象，推动公众对于社会政策的认可及支持。智库在推动公共舆论方面得天独厚，有时甚至可以发挥比政府更有效的作用。
智库通过广泛而持久的政策科学知识普及教育和对各项具体政策的宣传教育，把政府的基本社会政策传播给大众，同时也把各界不同的观念传递给决策者。具体而言，智库可运用多种方式、众多渠道开展政策宣讲，以影响公众舆论。这些方式主要包括：在恰当的时候发布白皮书、出版咨询报告、在媒体上发表相关时评、在互联网上开展政策宣讲、以专家身份在公开媒体上进行意见发表、出席听证会等。
(三)智库对社会政策评估的影响机制。
社会政策评估在社会政策实施中不可或缺的一环。它有利于及时了解政策方案的执行进度和执行效果，及时纠偏、纠错并予以指导，进而完善相关政策，为今后社会政策的制定提供客观、科学的政策参考和决策建议。做好对社会政策的评估工作，不仅需要政府在人力、物力和财力上投入资源及资金，亦需要发挥智库的重要作用。实际工作中，社会政策评估不仅涉及理论知识，还涉及理论研究，社会政策评估过程也可以说是一种理论研究的过程。
因此，它对于政策评估者的理论素养有较高的要求。评估人员不仅需要具备专业的绩效评估理论知识，还必须具备一定的实践操作能力。科学的社会政策评估指标的设计、公众对社会政策的满意度的评测、绩效评估结果与人员考核的有效结合、绩效的反馈，这些都极大地影响到社会政策绩效评估目标、价值和意义的真正实现。从这个意义上讲，评估人员的合适与否尤为重要，通过组建高水平的评估团队并积极介入政策评估过程，能够更好地达到评估的要求和目的。
而在智库从业的研究人员有长期开展研究的专业背景，其专业理论水平较高，同时也具备丰富的政策经验。从这个角度而言，智库作为独立于政府之外的第三方机构，可以被视作是参与政策评估的最佳选项。
事实上，相较于利益相关者角色，作为具有一定独立性和自主性的第三方机构，智库对政策效果的评估，一方面可超越政策制定者的视线角度和知识视野，另一方面能够较为独立、客观、公正地开展政策评估工作——对政策进行广泛的评价和鉴定，即有针对性地综合社会各界和公众对某项社会政策的倾向和态度，并进行汇总，进而提出政策的修改意见和建议，协助政府相关部门有效地改进政策目标、改善政策实施过程、提高社会政策的科学化水平及施行效率。
三、构建与社会政策需求相适应的智库体系
在明确智库在社会建设过程中的角色定位，以及它对社会建设进程中社会政策的影响机制后，我们需要进一步分析如何构建与社会政策需求相适应的社会政策智库体系。
(一)顶层设计：营造有利于社会政策智库建设的制度环境。
智库功能的发挥，离不开良性的制度环境和良好的制度文化。为智库发展营造良好的制度环境和氛围，决策者需要做好顶层设计，通过建立一系列相关的制度程序及机制来实现多渠道吸纳智库政策建议，同时引导智库通过法定制度程序实现决策倡议和政策倡导，发挥智库作为政府社会政策“外脑”的社会建设功能。首先，建立和巩固政府与智库间的良性运行和协调发展的沟通合作机制。通过常态化、经常性的沟通和交流，有利于建立稳定的政府与智库间的合作机制。
为此，一要在正式的制度层面搭建政府与智库合作的平台，并用规章制度加以确定和巩固;二要建立政府与智库间规范、长效的沟通交流机制，建立智库参与政府决策和研究成果被采用的常规机制，为智库发展和作用发挥营造良好的制度环境;三要建立政府与智库间良好的咨询工作机制，使知识与权力在政府决策实践中通过智库这个纽带产生互动。[4](p178-184)其次，建立政府与智库间的信息共享机制。
在社会建设进程中，我们面临着千变万化的社会问题和社会治理的挑战，社会政策议题呈现出更为复杂、变化趋快的特征，智库要为政府决策提供科学的政策方案，就必须获得第一手的、丰富的有关社会问题的信息，在大数据基础上才能做出客观、理性、科学的研究。因此，政府应加大信息公开和信息公开平台建设的力度，打破体制内外信息流动的壁垒，完善信息公开机制，积极推进大数据建设，加强与智库进行信息共享、交流乃至互动。通过完善信息公开机制，共建共治共享信息平台，以为智库的研究和政府的决策提供信息支撑。
(二)资源汲取：保障智库研究经费的多元化输入。
在美国，智库研究的经费多是由各类社会组织或是企业、个人赞助的，捐助者也可以通过一定的制度保证从社会的其他方面获得实质性的回报，所以在美国这种较健全的政策分析市场中，智库经费不仅来自政府，还来自社会上的研究基金、企业和个人捐助者。在我国，智库经费来源少、渠道窄，不仅不利于为智库研究提供必要的经费支持，也无法对智库参与社会政策制定提供有效的激励。
此外，在社会建设进程中，由于社会政策制定所面对的议题是多样化、复杂化和综合性的集合体，因此，其在客观上更加需要多元化的智库，这些智库既要清晰把握决策层的政策需求，又要对现实世界有准确的了解。
更为重要的是，智库并非独立之孤舟，每个智库都有其独特的专业优势，但每个智库也有其缺陷和不足之处，为了提升智库对社会政策的影响力，还应将智库之间的活动空间连接起来，加强智库之间的互动交流，甚至构建竞争化交流机制。从这个意义来说，政府应促进智库间的合作研究，同时也形成智库间的竞争机制，最终实现集体智慧的集合与开发，为实现社会建设的健康发展提供更好的政策服务。
五、结语
智库为政府提供创新思维和输送人才，充当政府与公众间可信赖的中介。其通过参与社会政策制定、执行和评估，为社会政策制定提供决策咨询，有力地推进社会事业体制改革、社会治理创新和社会建设。现阶段我国社会建设面临着如何在改革中平衡各方主体利益的挑战，智库作为决策咨询的“外脑”、弱势群体的“代言人”和社会管理的“监督者”，既可解决现有困境，又可发挥“孵化器”功能，亦可在政策制定中倡导公众参与，解决普通公众因缺乏专业知识和参与政策制定的途径不畅而不能充分表达诉求的情况，使弱势群体的声音可有效、及时传达到决策层。
当下，智库不同程度存在定位不清、特色不明、功能实现不充分、作用发挥不到位、参与机制不健全和体系构建不完善等问题。为此，智库应积极延揽、集合专业人才，累积知识资本，整合脑力资源，展现集体智慧，发挥专业研究综效，经年累月从事政策研究，不断提升影响社会政策的能力水平，提出合乎国家整体利益及长远发展的建言，协助政府规划具前瞻性的政策与发展蓝图，提升政府施政品质。政府则应建立良好的政策参与机制和制度文化，为智库发展营造良好的制度环境和氛围，并提供相应的资金资源，为智库角色和功能的发挥提供保障，以使其可从容地从事客观、公正的研究，同时引导智库通过法定制度程序进行决策倡议和政策倡导，以充分发挥智库的社会建设功能。
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