韩国首都首尔与其周围的仁川广域市、京畿道地区等城市共同组合成了首尔城市群，互相之间根据不同的资源禀赋情况分配了不同的区位功能。北京作为中国的首都，现阶段中国将北京、河北、天津三地组合在一起，希望根据不同的发展定位，形成中国的首都城市群，成为新的经济增长点。
韩国首都城市群以仁川作为港口，京畿道地区作为制造业发展区，首尔作为政治、经济中心;中国首都城市群以天津作为港口、河北作为制造中心、北京作为政治、经济中心，两者从结构布局上有很多相似之处。此外，相比欧美国家城市群的建设，韩国自古就是中国一衣带水的邻邦，两国之间无论是政治、经济、民俗、文化、自然环境等多方面都很相似，所以韩国首尔城市群发展历程对中国京津冀地区的未来规划与发展有着较强的借鉴意义。
一、首尔城市群区位产业结构
韩国地处亚洲大陆东北部，面积9.972万平方公里，属于东9时区，当地时间比北京早1小时。首尔城市群位于韩国西北部，由首尔特别市、仁川广域市和京幾道三个主要行政区域构成，土地面积约11726平方公里，占韩国国土面积的11.8%，人口2300多万，占韩国人口的近一半，首尔城市群是世界五大都市圈之一，形成于20世纪70年代中期，1982年颁布的《首都圈管理法》确定了这一区域的边界。首都首尔，全称首尔特别市，亚洲主要金融城市之一，也是韩国的政治、经济、科技、文化和教育中心，以及韩国陆、海、空交通枢纽。
首尔位于韩国西北部的汉江流域，朝鲜半岛的中部，距西海岸约30公里，距东海岸约183公里，全市南北最长处为30.0公里，东西最长处为36.78公里，总面积605.3平方公里，人口990.4万。国际港——仁川，地处首尔以西，距首尔28公里，是距离中国最近的港口城市，也是首尔的门户，坐拥国际海运港和仁川国际机场，面积994平方公里，人口289万，是韩国第三大城市，仅次于第一大港釜山。仁川也是韩国重要的制造中心之一，2014年地区总产值69.5万亿韩元(约合4170亿人民币)。
近两年，在中韩自由贸易协定和韩越自由贸易协定带动下，2016年集装箱货运量达到268万标准箱，位居全球57位。首都的卫城——京畿道，“京”指天子定都的京师，“畿”指围绕着天子王城的150公里土地。京畿道围绕着首尔和仁川，西临黄海、北隔三八线、南临韩国硅谷大田市、东接江原道，面积10183平方公里，人口超过1247万(占比20%)经济人口662万(占25%)，工厂64482家(占36%)，国际贸易规模2087亿美元(占22%)，大企业208家(占20%)。
京畿道已与10个国家的15各地区缔结姊妹城市，与18个国家24个地区缔结友好城市。京畿道是韩国IT、半导体、显示器、手机、汽车等尖端产业的设计制造中心，显示器行业销售份额LED占世界38.9%;OLED占95%;PDP模块占92%，汽车生产排名位居世界第五。京畿道已与16个国家或地区达成自由贸易协定。京畿道靠近仁川国际机场、仁川港和平泽港，该地区具备了一个物流中心应具备的所有地理条件。
从仁川机场出发，不到两个小时就可以抵达北至海参崴、南至台北、西至北京和上海、东至东京和大坂。首尔建成区面积605.52平方公里，总人口2017年为1050万，占全国总人口21.5%，城市化率达到80%以上。
首尔首都圈集中了全国人口的49.6%，制造业企业的56%，尖端企业的71%，大企业的89%，国家公共机构的85%，显而易见，首都圈人口和产业已经发展的“过密”了。自1960年韩国工业化发展以来韩国首都圈的问题就一直伴随着其城市化的发展而产生。首先带来的就是房地产价格的上涨、交通堵塞、环境污染、国土发展不均。为此，韩国推出了卫星城、迁都等一系列政策来缓解城市发展的矛盾。
二、功能疏解——韩国“首都圈整备规划”
在韩国疏解首都圈功能的政策中，“首都圈整备战略”是效果最好的政策。该政策以《首都圈整备规划法》为基础，以《首都圈整备规划》为政策内容形成完整的政策体系。在管理方面，以建设部为主导，同时设立首都圈整备委员会以便协调各部门，并赋予该委员会对首都圈范围各行政区新项目的最终审查权。经过三次首都圈整备规划，韩国首都圈的人口增长得到了很好的控制，并出现了明显的下降趋势，1992年首尔人口高达1090万人，而2000年后则逐渐下降至1000万人以下。
1971年韩国重新修订了《城市规划法》，推出开发限制区政策，并于1972年开始实施，1976年韩国政府将这一区域规模划定为1567平方公里。但随着首尔城市化进程的不断推进，土地释放的压力不断增大，迫于无奈韩国政府做出了调整规划，近10%的土地被释放为开发用地，截至2006年被释放的土地达到136平方公里，开发限制区政策不但没有阻止首都圈人口的增长，而是刺激了首尔市周边卫星城的发展，反倒使得首都圈更加集中，一切的资源都涌向了首都圈。
开发限制区政策推行的同时，韩国为进一步缓解首尔地区压力，进一步提出了“建设卫星城市，积极分散人口”的政策。为此，韩国开发了昌源(1977年)、丽川(1977年)、丘尾(1973年)、安山(1977年)等新城，并建设了果川(1979年)、大田屯山(1988年)、鸡龙(1989年)等行政职能新城。新城在一定程度上吸纳了部分人口，但由于职能、居住环境、就业岗位等发展不平衡性的影响，导致这些新城大多数变成了“睡城”。
韩国为了进一步疏解首都功能，逐步推行了工厂疏散、大学疏散、公共机关疏散等多种政策，但这其中大学疏散策略并未得到很好的落实，命令15所大学迁往地方而实际上只有5所大学真正迁出。而公共机关疏散政策自1973年第一次开始之后，先后进行了5次公共机关疏散计划，截至2013年韩国政府机构的搬迁已基本结束，已有总理办公室、企划财政部等18个政府部门及30多个公立机构、
1.3万名公务员搬至首尔以南120公里的世宗市，由此使的世宗市人口由10.3万任增至19.7万人。在工厂疏散政策方面，韩国推行了一整套系统的产业疏散政策，出台差异化的税收减免政策，对于从首都圈疏散的企业法人税实行前5年减免100%，之后5年减免50%。另一方面，向地方疏散企业提供新购土地长期分期付款或先租后买的优惠政策。
三、对京津冀的启示
(一)因地制宜，建设新的城市分工体系
根据韩国首都圈的发展情况可以了解到，城市群的建设应当结合其自然地理及人文基础条件，尽量根据其独有特点形成城市群特色，结合城市功能定位形成群内城市功能分工体系，这样可以充分利用城市的独有个性，强化城市之间的合作交流，并尽可能避免重复建设以及产业同构等现象。在韩国首都圈形成初期，政府的主要职能是形成产业区位优势，以市场自我发展能力，获得市场竞争能力。
而当首都圈发展进入成熟期后，过高的产业集中造成了城市的拥挤和环境污染，政府不得不采用强制措施直接限制过分聚集。但直接限制的做法并不能有效控制产业集中，为此韩国政府主要通过政策引导等方式进行间接控制，以经济的和间接的限制方式将原有对企业的限制性规章制度从强制管制转向间接总量控制。
(二)法律和机构制度的安排保障
从韩国首都圈发展的经验来看，建设交通部作为管理韩国首都圈发展的主管机构，其职能定位的及早确立极大程度上推进了《首都圈整备计划》的实施，这对此后规范中央及地方土地利用和开发计划起到了重要作用。同时根据《首都圈整备计划法》而设立的总统直属，以国务总理为委员长的首都圈整备委员会，也在法律上明确了计划效力的产生。协调性是城市群进一步发展的重要因素，市场机制与政府规划的匹配度决定了城市群的合理化程度。
韩国首尔城市群经过多次调整，中央政府和地方政府间的长效沟通，保障了政策的制定与实施，从而也保证了各项规划措施的落实。对中国城市群建设而言，建立长效有力的协调管理机制至关重要，如何促进政府机构、中介组织以及社会等广泛参与城市管理，从而推动群内各个城市之间的协作发展更是值得深思。在城市群的发展过程中，政府应调整角色，由强制性的直接介入调控，逐步转向开发审议、引导，通过间接的控制方法，使政府职能最终与市场需求相对接，从而形成可持续发展的长效机制。
参考文献：
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