摘要：移动政务是电子政务发展的必然趋势，通过研究美国移动政务发展战略及在战略框架指导下建立的移动政务建设管理机制，为我国移动政务快速健康发展提供借鉴。利用文献调研法和案例分析法，深入探讨了美国政府在移动政务的组织机构设置、服务内容归档管理、个人隐私保护、绩效考核等方面的具体做法，并结合我国的实际情况提出了有针对性的建议。我国可以从建立权责明晰的组织机构、分级分类制定建设使用指南、加快推动个人隐私保护立法、日常监测与综合考核相结合等四个方面来促进移动政务发展。
关键词：移动政务,电子政务,互联网+,公共服务
一、引言
随着移动互联网的迅速发展，移动政务正逐渐成为政府面向公众提供服务的重要方式。据《第42次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年12月，我国在线政务服务用户规模达到4.7亿，占总体网民的58.6%。其中，支付宝或微信城市服务、政府微信服务号、政府手机端应用等移动政务渠道的使用率分别达到了42.1%、23.6%和11.6%。国家层面明确鼓励移动政务发展，2018年7月31日，《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》指出，要“积极推进覆盖范围广、应用频率高的政务服务事项向移动端延伸，推动实现更多政务服务事项‘掌上办’‘指尖办’”[1]。
然而，移动政务在崛起的过程中也存在平台建设水平低、下载量和渗透度不高、运营状况不好等问题[2]。央视记者的调查也暴露出我国不少移动政务客户端出现“闪退、数据异常”等现象[3]。显然，移动政务的健康发展亟待建立一套有效的机制来加以规范和引导。美国是全球移动政务的引领者，自2007年iPhone推出以来，伴随着美国智能手机和平板电脑使用量的爆炸性增长，“移动优先”的思维模式也应运而生，美国政府积极推行的移动政务战略与民众移动应用的热情相得益彰，共同驱动了包括手机短信服务(SMS)、政府网站移动门户、政务移动客户端(APP)以及政府部门应用的第三方社会化移动平台(如Twitter，Facebook，Google+等)在内的移动政务体系的形成和持续发展。据美国联邦总务管理局统计，截至2017年底，对美国联邦政府的线上访问约45%是通过平板电脑和手机等移动端进行的，政府网站移动门户已然成为美国民众参与政治活动和社会治理的主要渠道。
此外，不少政府部门还根据工作需要开发了政务移动客户端或直接应用社交媒体，为社会提供办事服务，加强与民众交流。例如，美国海关和边境保护署联合国际机场协会开发了“移动护照”(MobilePassport)应用，方便美国公民使用手机快速填写海关申报单，从而不需要在通过海关时排队。
美国公民及移民服务局从2016年开始将每周二定为“推特办公时间”，对人们提出的移民问题迅速做出回答。美国移动政务的有序发展和广泛应用与政府推广的移动政务战略，以及围绕移动政务建设开展的覆盖组织保障、内容建设、安全管理、绩效考核等系统化、体系化的机制密不可分。因此，本文对美国移动政务的发展思路和建设路径进行探讨，通过借鉴他们的成功经验，以期为我国移动政务的快速健康发展提供参考。
二、美国的移动政务发展战略
(一)移动政务范围界定
目前，国内外学者和相关政策文件主要从技术应用、渠道类别、服务对象等方面出发对移动政务进行阐述。技术角度强调无线通信及移动计算技术与政府服务管理的集成，认为移动政务是政府通过移动终端和网络技术为公众提供的服务，是电子政务领域的子集[4-5]。在渠道类别方面，随着移动互联网应用的创新涌现，移动政务面向公众提供服务的渠道不再局限于手机短信(SMS)，政府移动门户、移动客户端、社交媒体等在移动政务中的应用也日益增多。
美国的备忘录M-17-06将联邦机构公共网站和移动服务定义为在线信息资源或服务，其全部或部分由美国联邦政府的部门和机构维护[6]。美国国防大学(NDU)的MarkDrapeau和LintonWells两位博士将社交媒体定义为“以自发、互动的方式将人和信息紧密联系在一起的应用程序”[7]。美国国家档案与文件署(NARA)根据使用目的不同，进一步将社交媒体分为网站发布、社交网络、文件共享与存储等三类[8]。根据服务对象不同，移动政务服务模式可分为政府部门之间(G2G)、政府与公务人员之间(G2E)、政府与企业之间(G2B)以及政府与公民之间(G2C)四种[9]。
本文所研究的移动政务是指政府部门面向企业和公民提供的，适用于移动端(手机、平板电脑等)接入和使用的在线服务资源。与传统的电子政务相比，移动政务具有三方面的显著特征：①服务使用的碎片化。移动终端因其便于携带的独特优势，为公众充分利用碎片化时间创造了条件，移动政务的使用也因此在时间和空间上呈现出碎片化特征。②服务提供的个性化。移动互联网应用积累了大量的数据资源，这些数据资源往往能够映射到某个或某类具体的用户，是包含用户特征属性、行为数据、评价数据等以用户为中心的大数据，对这些数据的挖掘能够精准识别用户偏好诉求，从而提供点对点的个性化服务推荐，提升用户体验和用户黏性。③服务方式的智能化。在移动互联网时代，手机已不仅是移动服务的获取端，在服务的智能化中也扮演了重要信息感知和采集的角色，如基于手机的人脸识别社保申请开始逐渐走入人们的生活，移动政务势必会越来越便捷和智能。
(二)国家层面有力推动的战略部署
美国在线服务的提出可以追溯至1995年克林顿签署的《政府信息公开法》《电子政府法》等一系列法律法规，早期的文件主要关注网上政府建设。2002年颁布的《电子政务法》明确了网上政府机构的建设标准，保证公众可在互联网上获取政府信息[10]。2008年大选期间，奥巴马团队热衷应用SNS和Twitter同选民沟通，并在大选后引入Web2.0与regulations.gov来促进公众参与，通过推行“开放政府行动”提高执政透明度，移动政务由此拉开帷幕。
2009年1月21日，奥巴马签署《开放政府备忘录》，呼吁建设一个更加透明、易于参与的协作型政府，要求“政府机构和行政部门应充分运用新技术手段在网上公开其决策和运行情况，以便公众随时获取相关信息”[11]。美国推动移动政务发展的关键性战略性文件有3份，分别是2012年的《数字政府战略》、2016年总统管理和预算办公室(以下简称OMB)发布的备忘录M-17-06《联邦政府公共网站和数字服务的政策》和OMB通函A-130《联邦政府信息资源管理通告》。
其中，《数字政府战略》明确提出，数字服务包括各类政府网站、移动应用和社交媒体等提供的数字信息和交易服务，制定了联邦机构改善数字服务并利用新兴技术尽可能有效地为公众服务的路线图[12]。2016年，OMB的通函A-130为政府信息、人员、设备、资金、IT资源、支持性基础设施和服务的规划、预算、治理、获取和管理制定了通用性政策[13]。
2016年11月8日发布的备忘录M-17-06《联邦政府公共网站和数字服务的政策》要求建立有效的、以用户为中心的数字服务，与其他两份文件相比，这份文件更注重建设层面任务的落实[6]。具体而言，总体上要求建立完整的数字治理体系，使用分析和用户反馈来管理网站和数字服务;技术建设上要求实现信息可搜索、多种设备访问、使用安全连接(HTTPS)、域名规范、满足第三方网站或应用程序要求、提供无障碍服务和应用IPv6;内容上确保信息质量和信息准确性、存档管理、多语言提供、写作简洁;其他方面还有确保提供数据开放、隐私保护、信息安全和隐私控制等。
此外，针对社交媒体应用，OMB于2010年4月7日发布了《社交媒体、网络互动技术和文书削减法》，旨在促进联邦机构移动政务的灵活、开放、互动，指出只要不触及文书削减法，各机构可以利用社交媒体、网站和应用程序等多种方式促进开放政府建设[14]。
三、体系化的移动政务建设管理机制
(一)健全的组织机构设置
⒈专门的管理机构及明确的责任分工
美国的移动政务相关事务主要由总务管理局(GSA)负责，其中GSA的18F办公室(Officeof18F)是移动政务信息化基础设施的责任单位，主要职责是建立和购买可以改善用户体验的数字服务，通过技术创新来改善政府为公众服务的方式，如cloud.gov(SVG)和login.gov(SVG)均是18F的产品。GSA的数字服务创新中心(TheDigitalServicesInnovationCenter)是移动政务督查和绩效管理单位，其职责是确保联邦机构利用新兴技术改进后的Web服务和移动应用程序尽可能有效地服务公众。
此外，数字服务创新中心还给各部门指派通用的评估工具，用以评价其移动服务能力。首席信息官委员会(CIOCouncil)承担联邦机构移动业务的指导职能，对各联邦机构信息资源的设计、获取、发展、使用、共享进行指导协助。各联邦机构均有自己的CIO，其中联邦首席信息官办公室(TheOfficeoftheFederalCIO,OFCIO)是OMB的一部分，CIO主席同时担任OMB的副主任。与此同时，各联邦机构根据职责不同设置了包括CIO、信息安全人员、档案记录人员等多个移动政务岗位。以美国疾控中心(以下简称“CDC”)为例，其需要的岗位和对应的职责如表1所示[15]。
⒉专业团队和网上社区解决关键问题
除了设有专门的管理机构、职责人员来管理移动政务外，美国还通过组建专业团队破除当前移动政务遇到的阻力，或建立网上社区组织利益相关人员在网上交流，实现知识共享。美国数字服务团(UnitedStatesDigitalService,以下简称“USDS”)和数字政府社区等就属于这种形式。美国数字服务团(USDS)是白宫2014年在信息技术监督和改革基金的资助下成立的。到2017年，USDS已雇佣了来自50家顶尖技术公司的工程师、来自政府内部和具有丰富采购经验的职业“官僚黑客”等200多人。[16]USDS致力于改善政务服务在线体验，帮助建立人民信任的政府。
USDS至今已向国会汇报3期进展报告，阐释美国政府是如何通过技术创新来建设一个更加有效、人民导向的政府。此外，USDS还发布了《美国数字服务手册》《政府网站设计标准》《联邦采购条例手册》等操作要求，为美国移动政务建设提供详细指导。美国的数字政府社区在促进联系并加强联邦机构数字化能力方面发挥了重要作用。发展至今，美国已创办类似社区十余个，如移动政府(MobileGov)实践社区，18F办公室的开发者计划社区，CIO委员会的无障碍实践社区和隐私实践社区，联邦知识管理社区，思想实践社区等。其中，移动政府实践社区对美国移动政务发展影响最大，该社区也是美国政府网站DigitalGov的负责“机构”，拥有21个地区的数千名政府成员，是政府人员聚集在一起学习、分享和协作以解决常见问题和挑战的地方，在政府的各个角落都存在着强有力的合作。[17]
(二)规范的服务内容归档管理
美国政府发布在联邦公共网站、APP或社交媒体等服务载体上的文档、图片、音频等文件，均受到相关数字版权、商标和专利政策等的保护和制约。此外，政府发布在社交媒体上的内容还需要同时遵循美国国家档案和记录管理局(以下简称NARA)针对移动政务数据存储的一系列文件。NARA负责收存所有美国官方历史纪录，并发布国会法案、总统文告和行政命令及维护联邦法规的副本。
在数字化发展的进程中，NARA也通过维基、博客、电邮、Twitter等记录政府工作。其主办的社交媒体也是美联邦部门社交媒体的佼佼者，自2010年档案管理局推出第一个国家档案社交媒体战略以来，超过200名国家档案工作人员积极为14个不同平台上的130个社交媒体账户做出贡献，2015年获得超过2.5亿的阅读量，极大地促进了社交媒体在档案工作中的广泛应用。[18]
四、对我国移动政务发展的启示
我国以政务微博、政务微信、微信城市服务、政务移动客户端等为代表的移动政务正呈现出快速增长趋势。以微信城市服务为例，截至2018年5月，服务的累计用户数比2017年底增长了20.6%[29]。与增速形成鲜明对比的是我国亟待完善的移动政务建设管理机制，这也是移动政务“乱象”得以滋长的重要原因。本文对美国政府的移动政务建设管理机制进行了系统的梳理和分析，其中有一些经验值得我国借鉴。
(一)建立权责明晰的组织机构
2017年国务院办公厅组织的全国政务服务体系普查结果显示，国家层面尚未建立统一的政务服务管理机构，全国政务服务体系尚待统筹推进[30]。清华大学公共管理学院课题组在实际调研中也发现，不少地方的线下政务服务渠道(实体大厅)与线上的移动政务服务渠道(政务移动客户端、微信服务号等)分属于不同的部门建设管理，“两套人马，两套系统”导致线上线下服务脱节，线上服务缺少线下支撑，“掌上办”“指尖办”难以实现。
同时，由于移动政务机构职能定位和权限模糊，使得渠道的运营管理、优化升级等都缺少必要的人员、经费和技术保障，“建而不管”“建而不用”的现象普遍存在，不好用、不能用的移动政务客户端成了摆设，也难以获得公众青睐。基于此，我国政府应该借鉴美国政府经验，一方面，在国家层面建立专门的移动政务管理机构，明确组织协调、信息化基础设施建设、标准制定、业务指导、服务督查和绩效管理等职责，为确保线上线下服务融合，应整合移动政务管理机构与线下政务服务管理机构，实现“一套人马，一个系统，两个渠道”;另一方面，吸收移动政务领域的专业力量，帮助各地方各部门解决移动政务建设中的重要的难点问题，同时搭建畅通的交流平台，鼓励移动政务创新经验的推广。
(二)分级分类制定移动政务建设使用指南
移动互联网的迅猛发展催生了多样化的移动政务服务渠道。不同渠道由于功能和受众不同，适合提供的政务服务也不尽相同。例如，微博已发展成为重要的新媒体平台，具有庞大的用户群体，用户之间为弱关联关系，更适合于提供政策法规信息的宣传解读服务;支付宝城市服务平台拥有大量的实名认证用户群体，更适合提供与个人信息关联的诸如社保查询、交通违章查询与罚款缴纳、预约挂号等服务;政务移动客户端由政府部门规划设计，可提供较为复杂的行政审批网上办理服务等。
美国政府针对不同类别的政务服务渠道制定了不同的建设指南，如适用移动网页的《Web记录管理指南》，适用社交媒体的《Web2.0背景下社交媒体平台文件管理指南》《政务社交媒体文件管理简章》等，在服务使用方面制定了《美国数字服务手册》。我国省、市(地区、盟)、县(区)、乡(镇、街道)等各级政府的政务服务事项、服务的复杂度等都存在显著差异，在制定移动政务建设使用指南的过程中，应将各级服务内容的差异与各类渠道的特征相结合，进行有效的分级分类设计，对服务提供方式、服务内容归档、服务使用规范等进行详细阐述。
五、总结与思考
移动政务是电子政务发展的必然趋势，也是移动互联网时代政府创新服务管理手段、提升服务效率、促进公众参与的必然选择。本文以国际领先的美国移动政务为研究对象，在分析发展战略的基础上，基于政府建设管理视角，从机构设置、内容管理、隐私保护、绩效考核等四个维度深入探究了美国移动政务建设管理机制，并结合我国移动政务发展实际提出参考建议。
本文的研究为移动政务发展提供了理论启示。一方面，移动政务建设是一个长期的过程，公众需求的识别和技术的采纳应重点关注使用意愿和影响因素，但具体到建设管理则应侧重机制的完善，统筹考虑移动政务建设管理各利益方(政府管理部门、建设部门、内容管理部门、绩效考核部门等)的诉求，通过法律、政策、制度、技术等方式加以规范和约束，以确保移动政务发展战略落地;另一方面，移动政务是公众需求、信息技术和政府业务相互融合的产物，忽视政府业务属性或弱化公众的参与都不利于移动政务的健康发展，而信息技术的作用也不应只限于服务展现和功能设计，在推动绩效管理创新、加强个人隐私保护方面也能发挥重要作用。
本文仅对美国移动政务这一个案进行研究，未来的研究可以采用多案例对比分析的方法。此外，考虑到新技术新应用不断涌现可能带来移动政务渠道的进一步扩展，各种渠道的政务服务应用存在哪些风险，政府未来是否还需要自建移动政务客户端，公众如何在移动政务内容创新中贡献更多力量，政府、公众和第三方平台在移动政务发展中扮演的角色将会如何演变，都是移动政务发展需要进一步探讨的问题。
参考文献：
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[2]郑跃平，赵金旭.公众政务客户端的使用及影响因素探究——基于我国一线城市的调查[J].公共行政评论，2016，9(06):23-43.
[3]政务APP能办事?有政府人员居然说：谁告诉你的?!快看[EB/OL].[2018-09-11].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1592072994279351355&wfr=spider&for=pc.
[4]杨雅芬.国内外移动政务发展研究[J].情报资料工作，2011(06):35-40.
[5]KimY,YoonJ,ParkS,etal.ArchitectureforimplementingthemobilegovernmentservicesinKorea[C]//InternationalConferenceonConceptualModeling.SpringerBerlinHeidelberg,2004:601-612.
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