摘要:近年来，海洋微塑料污染问题已成为全球关注的热点。加强微塑料及其次生来源塑料垃圾的控制，是减少海洋微塑料污染的根本手段。为完善我国塑料和微塑料管理的立法工作，对国内外海洋塑料和微塑料管理立法的现状进行了调查研究。目前涉及塑料垃圾管理的立法较多，但针对性较弱;而关于微塑料管理的立法较少，且主要侧重于对化妆品中的塑料微珠的限制性规定。借鉴国际经验，建议我国在立法中尽快出台个人护理品中微塑料的限制性规定，在环境税中补充塑料垃圾税，完善塑料垃圾回收处理体系，完善海洋微塑料监测和评价体系，建立公众参与制度等。
关键词:海洋;塑料;微塑料;立法
微塑料是指粒径小于5mm的塑料碎片[1]。其主要来源分为原生源和次生源，原生源是指直接向环境中排放的微塑料颗粒，包括塑料生产过程中原料泄露[2]、车辆轮胎摩擦尘埃[3]、个人护肤品中的塑料微粒[4-5]、衣服清洗过程中掉落的塑料纤维[2]等;次生源是指大块的塑料垃圾在环境中破碎为微塑料颗粒[6-8]。
近年来，微塑料引起的环境污染和生态影响日益受到相关领域学者的重视[9-10]。Cheung等[10]对中国大陆售卖的9种主要护理品所含的塑料微珠进行了提取调查，通过人口资料、使用率等综合分析，估计每年约306.9t的塑料微珠被排放到了水环境中。Li等[11]以贻贝为生物学指标，在中国东部约19956km海岸中22个地点进行取样调查，估计每克贻贝中微塑料平均丰度为2.2个。
2015年，Yu等[12]在我国渤海沿海3个地区对海滩砂进行取样分析，发现3个地区每千克沙滩沉积物样品中微塑料的含量范围为102.9～163.3个。同时，我国也正逐步开展海洋垃圾和微塑料监测研究工作。2015年10月，国家海洋局生态环境保护司制定的《海洋垃圾监测与评价技术规程》规定了监测海洋垃圾应按尺寸和材料分类，并制定了海洋垃圾监测方法[13]。2016年，国家海洋局开始在南海、渤海、东海海域开展微塑料试点监测，以掌握我国海域微塑料分布特征[14]。
2017年国家海洋环境监测中心成立了海洋垃圾和微塑料研究中心，着力开展海洋垃圾和微塑料的污染防治相关技术、方法和管理对策研究[15]。该中心编制了《海洋微塑料监测评价技术规程》，为海洋微塑料的监测工作提供技术支撑，推动了我国微塑料监测标准化体系的建立。2017年，我国又首次将海洋微塑料监测拓展至大洋领域，在东太平洋海域获取海洋微塑料样品[16]。此外，2017年辽宁省制定了首个海水微塑料的测定标准(DB21/T2751-2017)，该标准针对微塑料的提取，大小材质的测定提供了技术参考[17]。据生态环境部信息，目前我国的微塑料污染总体上处于中低水平[15]。据调查估计，海洋塑料垃圾的80%来源于陆地排放[18]。
因此要减少海洋微塑料的污染，关键要控制陆域的塑料和微塑料污染。目前直接针对微塑料管理的立法还相对较少，但由于塑料垃圾是微塑料最重要的来源，因此塑料垃圾管理是控制微塑料污染的根本手段，相关立法可有效减少环境中的微塑料数量。本文对部分国家与地区关于海洋塑料及微塑料相关法律法规进行了研究，以期为我国微塑料的管理和立法提供借鉴。
1国际公约和行动
20世纪70年代，Carpenter等[19]第一次对海洋塑料垃圾污染敲响了警钟。此后国际社会对海洋塑料污染的关注逐步增多，相关国际公约开始对海洋垃圾的管理进行规定(表1)。1972年联合国人类环境会议产生的《伦敦倾废公约》附件Ⅰ中规定了禁止向海洋倾倒的物质，其中包括塑料制品[20]。由国际海事组织制定的《国际防止船舶造成污染的公约》附件V对船舶垃圾的倾倒做出了限制，其中也包括塑料垃圾[21-22]。
1982年，《联合国海洋法公约》出台，规定成员国禁止向海洋倾倒船舶及陆源污染物，但并未明确针对塑料废弃物[23]。我国于同年签署该公约，并于1996年批准通过[24]。1992年由多个国家签署的《控制危险废物越境转移以及处置巴尔塞公约》[25]，对固体废物的越境转移做出了规范，遏止国际间危险废料的非法转移。目前，挪威政府向《巴塞尔公约》工作组提出修订建议，提出将“固体塑料废物”添加至公约附件Ⅱ“特别考虑”废弃物列表中，即废弃塑料的转移需经过进口国的同意，该决议有望在2019年4月举行的《巴塞尔公约》缔约方第14次会议中通过[26]。
若该决议通过，则《巴塞尔公约》将成为国际间塑料垃圾管控的重要机制，也将为我国“洋垃圾禁令”提供更为准确的法源依据。除了公约条文，国际社会也曾举办了一系列多边会议，产生了一些不成文的规定以减少海洋塑料垃圾的污染，如“檀香山战略”、“全球海洋垃圾伙伴关系”等[20]。“檀香山战略”由2011年联合国环境规划署(UNEP)与“美国国家海洋和大气局(NOAA)合办的第五届国际海洋废弃物问题会议提出，可作为全球海洋垃圾污染预防与管理的框架，加强全球范围内国家与组织之间的协调合作以应对海洋垃圾污染[27]。
此外，“全球海洋垃圾伙伴关系”以“檀香山战略”为基础，作为所有正在进行海洋垃圾预防和管理工作的国际、国家与地方组织的“协调论坛”，加强各个机构合作，减少海洋垃圾污染[20]。2018年世界环境日的主题为“塑战速决”，特别关注海洋塑料的污染问题，联合国环境规划署呼吁各个国家出台相关措施控制塑料垃圾污染，同时编制了“ARoadmapforSustainability”一文，提供了包含10个步骤的路线图引导各国政府制定一次性塑料制品(塑料袋等)的管理政策[28]。虽然以上法规及行动没有明确针对微塑料，但对微塑料重要来源之一的源塑料垃圾排放进行了规范管理。近年来，国际社会对微塑料的管理也达成了一定的共识。
2014年，在“全球海洋垃圾伙伴关系”框架内，首届联合国环境大会讨论通过了首个关于海洋塑料废弃物和微塑料的决议，决议鼓励各国政府加强合作，采取全面行动，通过立法与执行国际协议应对海洋塑料废弃物和微塑料带来的挑战，强调尤其需要从源头处理此类污染[29]。2016年第二届以及2017年第三届联合国环境大会也分别通过了“关于海洋垃圾和微塑料的决议”，重点讨论了不同的议题。
第二届决议鼓励各国采取国际、区域以及跨部门合作，促请会员国制定和实施符合废物分级的必要政策、监管框架和措施，鼓励个人护肤品、工业涂料以及印刷品制造商积极寻求无害可替代产品，同时鼓励各国合作制定微塑料通用定义以及统一标准和方法[30]。第三届决议敦促成员国加强行动，至2025年防止及大幅减少各类海洋污染(特别是陆上活动造成的污染)，同时决定召开不限成员名额特设工作组会议，并为此项工作提供秘书处，进一步审查治理该污染的障碍和备选方案[31]。这些决议的制定将为区域、国家等层面微塑料管理机制的出台提供重要参考。
2区域和国家层面的相关立法
2.1欧盟
据调查估计，2015年地中海漂浮着大约1000～3000t的塑料垃圾[32]。地中海北邻欧洲大陆，由此可见，欧洲是地中海塑料污染的主要贡献地区。欧盟已经出台了部分针对海洋塑料污染的法律法规。列举了欧盟对海洋垃圾的海上来源以及陆上来源的管理措施，这些措施包含欧盟一级层面颁布的法令以及部分国家签署的多边协议。
《工业排放指令》(2010/75/EU)附件Ⅰ包含塑料生产原料(聚合物，合成纤维和纤维素基纤维)，规定成员国须采取措施对这些原料设定排放限制[33]，从而减少微塑料原生源泄露。《REACH指令》(EC1907/2006)旨在通过较早识别化学品的性质以确定其对人们的健康影响，是一部欧盟对进入其市场的所有化学品进行预防性管理的法规[34]。
目前欧盟正在研究运用《REACH指令》限制一些化学品中故意添加微塑料[35]。《奥斯陆巴黎保护东北大西洋海洋环境公约》(OSPAR)是针对欧洲西海岸及其流域保护的公约，由15个国家签署[36]。OSPAR设置的海洋生态目标(EcoQO)以海鸟胃内微塑料丰度为指标，同时针对渔业垃圾污染治理设立了指导方针[20，37]。2008年欧盟出台《海洋战略框架指令》(MSFD)，该指令建立了一个区域性框架，促进各个成员国加强区域合作以及出台相关文件或计划，使海洋环境在2020年前保持或实现良好的环境状况(GES)[38]。
为帮助成员国理解GES的实践意义，指令中设置了11个定性描述符，其中第10个为“海洋垃圾不会对海洋环境造成损害”[38]。在MSFD的框架下，2012年丹麦出台了“丹麦海洋框架战略”，战略包括海滩以及海底垃圾监测、沉积物中微塑料分析以及生物群对塑料垃圾的摄取调查等[39]。
《港口接收设备指令》规定港口需设定必要的垃圾接收设施以接收船舶垃圾，最大化减少船舶垃圾(包括塑料垃圾)的海域排放。《包装及包装废弃物指令》及其附加条款量化塑料袋使用指标，旨在减少陆上塑料使用量，从而降低陆地塑料垃圾进入海洋的数量。针对塑料垃圾的末端治理，1999年欧盟颁布的《垃圾填埋指令》中虽没有对塑料垃圾的填埋量做出限制，但是部分成员国已经率先颁布了塑料垃圾的填埋禁令从而使得塑料的回收率得到提升，如德国、丹麦、奥地利、瑞典[40-41]。
针对一次性塑料袋的使用，在《包装及包装废弃物指令》附加条款(Directive2015/720)设定的目标下，欧盟成员国几乎都颁布了塑料袋管理条例，且多采用经济手段。以爱尔兰为例，2002年开始征收塑料袋使用税，每个塑料袋向消费者征收0.15欧元的税款，且所收资金用于环境保护项目[47]。随后为了保持塑料袋使用量长期处于较低水平，2007年爱尔兰政府进一步提高塑料袋使用的环境税至0.22欧元/个，2011年通过立法规定每年将对税率进行修订，上限为0.7欧元[28，48]。爱尔兰这种征税制度不仅保证了塑料袋污染治理专项基金的征集，而且税率不断的上调能够有效改变消费者购物态度，管理模式可为我国借鉴。
2017年随着中国“禁止洋垃圾入境”政策的出台，给缺少有效塑料垃圾处理设施的西方国家造成了很大困扰。为此，欧盟在2018年1月16日公布了最新“限塑”方案，规定至2030年将实现对全部塑料包装的回收，同时采取多种措施(对轮胎的设计提出最低要求，增强韧性、减少磨损等)减少微塑料向环境中泄露，此方案是一个较为完善的塑料管控计划[35]。
对于微塑料污染，欧盟及成员国循序渐进地做出管理行动及立法。2015年10月21日，欧洲化妆品及个人护肤品协会向成员国建议在2020年前停止在化妆品中使用塑料磨砂微珠[49]。2017年6月，欧盟委员会发布了关于欧盟生态标签中六种洗涤剂产品组的修订标准，所有被授予欧盟生态标签的洗涤剂将不得含有塑料微珠[50]。除此之外，欧盟部分成员国也在逐步推进关于微塑料的立法。2014年，欧盟5个成员国(奥地利、比利时、瑞典、荷兰、卢森堡)通过欧盟理事会发表联合声明，要求在欧盟范围内禁止塑料微珠的使用[51]。
其后，欧盟成员国塑料微珠禁令纷纷出台。2017年3月，法国颁布法令“TheDecree2017-291”，宣布将逐步禁止两种塑料制品的生产使用，首先2018年1月1日起将禁止在市场上流通含塑料微珠的去角质护理品，其次，2020年1月1日起禁止塑料棉花花蕾的生产使用[52]。此举被视为法国减少塑料垃圾战略的一部分，法国成为欧盟禁止塑料微珠的先驱[52]。2017年9月，英国发布关于化妆品等产品中禁用塑料微珠立法草案，2018年将全面禁止个人护理产品中使用塑料微珠[53]。
2.2美国
美国联邦政府以及各州政府部门根据实际环境情况出台了针对海洋塑料以及微塑料的立法。1987年联邦政府制定的《美国海洋塑料污染研究和控制法案》，该法案设立了跨部门海洋废弃物协调委员会(IMDCC)负责对海洋垃圾进行全面处理，确保各个部门增强合作以应对海洋垃圾[54]。美国政府由于复杂的政治问题尚未批准《联合国海洋法公约》，因此未能履行公约中设定的环境目标，但是在2000年颁布了《海洋法案》，并成立了美国海洋政策委员会去应对海洋环境污染[55-56]。
关于海洋垃圾的立法，还有《海岸保护法案》，此法案旨在减少由于船舶的废物处理程序不足而导致医疗垃圾和其他有害物质泄露到沿海水域[20]。
3我国相关法规
近年来我国也在不断完善海洋垃圾以及陆源垃圾的管理立法工作。《中华人民共和国海洋环境保护法》是海洋环境保护的基本法律框架，为了配合该法律的有效实施，我国政府相继出台《中华人民共和国海洋倾废管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律，禁止海上活动以及岸边垃圾对海洋造成污染。此外，《固体废物污染环境防治法》规定禁止任何单位及个人向内陆水系倾倒非法固体废弃物[77]，控制废弃物在河流中的迁徙，从而减少垃圾入海。
4结语
我国与国外的海洋塑料和微塑料相关立法存在一定的异同。对海洋垃圾的海上及陆地来源，诸如船舶和海岸垃圾，国内外都出台了相应的法律且涵盖面较广，但专门针对塑料垃圾的立法比较少。参考国外立法经验，结合我国相关立法的不足，对我国海洋塑料和微塑料管理立法及行动提出以下建议。
(1)尽快出台个人护理品中塑料微珠的限制规定。
针对海洋微塑料的直接来源，欧盟、美国、加拿大等发达国家都已经对个人护理品中微塑料的使用做出了限制，而我国目前还没有相关法规。因此我国应全面了解个人护理品行业(不仅仅局限于去角质类护肤品，应涉及所有类型的化妆品)的生产及进口规模，调查化妆品生产行业分布，评估塑料微珠的排放量并解析其环境效应，积极寻求绿色替代品，根据国际上的管控经验出台国家层面的管理对策。
(2)通过立法确立塑料及塑料制品生产行业“生产者责任延伸”制度，采取谁污染谁付费的原则来提高回收利用率。建立对塑料袋等废弃塑料等再生资源的回收补贴机制，鼓励生产厂商进行绿色产品创新，提高产品中再生材料占比。探索建立塑料袋及其他一次性塑料制品(塑料吸管等)环境税收机制，向生产者或消费者征收环境税，建立专项基金，并将该税收用于塑料垃圾的回收处理以及其他环保活动。同时明确税收部门以及监管部门的责任，给予受管制对象合理的权利与义务。
(3)加强海洋塑料和微塑料监测与评估。对海洋微塑料污染的危害进行全面的监测和调查研究，2016年国家海洋局才开始在我国海域开展微塑料试点监测工作，海洋微塑料资料较为匮乏。建议我国建立常态化海洋微塑料监测体系及工作机制，并与国际机构展开合作，评估海洋微塑料的生态危害。
(4)完善海洋垃圾及海洋微塑料治理的公众参与制度。准确披露海洋塑料垃圾污染信息，提高民众对塑料污染的认知，鼓励其减少一次性塑料制品使用。
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