习近平同志明确提出“耕地是我国最为宝贵的资源”“耕地红线不仅是数量上的，也是质量上的”。如何加强山西省中低产田改造、高标准农田等耕地质量建设，是确保山西省农业可持续发展和农产品可持续供给的根本措施，也是推进山西省资源型经济转型改革和发展的保障措施。笔者试图通过对山西省中低产田现状研究，分析问题成因，为各级农业部门领导决策提供一些参考建议。
1现状与问题
1.1现状
山西省是粮食供求平衡省，也是我国水土流失严重、农业生态环境最脆弱的地区之一。据“十三五”规划期初统计数据表明，全省耕地面积6088.18万亩，垦殖指数38.95%，人均耕地1.66亩。耕地灌溉面积为2230.8万亩，占耕地总面积的36.64%;其余63.36%的耕地均为旱耕地。据土壤肥力动态监测，全省耕地土壤有机质平均含量为15.6g/kg，比全国平均水平24.65g/kg低9.05g/kg。
按《全国中低产田类型划分与改良技术规范》划分，山西省中低产田面积为4543.99万亩，占耕地面积的74.64%。其中，中产田面积为1676.68万亩，占耕地面积的27.54%;低产田面积为2867.31万亩，占耕地面积的47.10%。主要划分为坡地梯改型、盐碱耕地型、灌溉改良型、障碍层次型、瘠薄培肥型、沙化耕地型六大类型。全省115个农业县中，有近60%的县中低产田面积占到耕地面积的80%以上，此类中低产田基础设施薄弱，肥力水平低，抗灾能力差，作物产量低而不稳，是制约山西省农业综合生产能力提高的主要瓶颈，加强中低产田改造是山西省农业发展的长期战略选择。
1.2问题
1.2.1旱耕地。
全省旱地占耕地面积的63.36%，受气候条件影响，十年九旱，春旱、秋旱、伏旱常发，粮食产量低而不稳。全省水资源总量为123.8亿m3，其中，地表水83.8亿m3，地下水资源量40亿m3。2015年实际用水量75亿m3，水资源用量只占资源总量的60%，且多分布于盆地及省境四周。用于农业灌溉的水资源量40.75亿m3，占水资源总用量的54%，并有逐年减少的趋势。
1.2.2坡耕地。
全省6°～25°的坡耕地面积达2184.95万亩，占中低产田面积的48.08%，占旱地面积的48.73%。未建成梯田的坡地面积1204.39万亩，包括6°～15°坡地448.06万亩，15°～25°坡地362.87万亩，25°以上坡地393.46万亩。此类坡耕地田面不平整，雨季极易造成水土流失;已建成的梯田面积980.56万亩，包括6°～15°梯田600.23万亩，15°～25°梯田252.2万亩，25°以上梯田128.13万亩。由于大多是20世纪七八十年代修建，年久失修，地埂塌毁，水土流失较为严重。除此之外，本省尚有沟坝地193.35万亩，沟川地449.55万亩。特殊的自然状况导致这些沟坝地、沟川地土壤侵蚀、土壤贫瘠与土壤干旱等问题依旧突出而严重。
1.2.3盐碱地。
本省盐碱地属内陆盆地的盐碱地类型，盐分种类多而复杂，改造难度相对较大。一是盐碱地面积大，分布广。山西盐碱地在盆地各大河流及支流均有分布，涉及52个县区。二是类型复杂，局部矿化度高。盐碱土壤普遍含有碳酸盐、硫酸盐、氯化物盐，特别是碳酸盐、重碳酸盐及氯化物等混合型盐分存在，极难改造。三是表层含盐量高，危害严重。土壤含盐量在土体内呈T形分布，耕层土壤含盐量超过一定的范围，对作物造成危害。四是土壤盐碱与瘠薄并存，水资源缺乏，治理难度大。
1.2.4矿产开发次生灾害。
丰富矿藏资源带来的矿产开发，造成山西采空区面积逐年增大，由此带来一系列问题：农田坍陷、农田损毁，地下水资源破坏，农田基础设施破坏，甚至危及人民生命财产安全。
2原因分析
2.1地形地貌因素
山西地处黄河中游、黄土高原东部。地形地貌复杂多变，主要有以下特点：一是山地丘陵多平原少。全省的山地、丘陵占80.3%，适于农作物生长的土地有限，制约了农耕业的发展。二是地表黄土广布，地面侵蚀严重。山西地处黄土高原，黄土集中成片分布在吕梁山脉以西的晋西沿岸，黄土覆盖厚度大多在100～150m。此外黄土还散布于山麓洪积台丘、洪积扇、山间盆地、台地、山间宽谷等处，一般厚度30～50m。黄土分布地区，水土资源大量流失，地力减退，耕地缩小，给当地农业生产造成巨大损失。
三是整体地形南低北高，呈阶梯状抬升。纬度地带递变与垂直地带递变在顺向上的叠加，加强了自然景观、气候、土壤的演替变化，从南到北气候、土壤变化迥然不同。四是山峦重叠，山脉走向斜断。此类山势恰与夏季东南季风的来向相垂直，或成斜交，形成天然屏障，阻挡着潮湿气团，不易向内陆伸入，造成山西干旱半干旱的气候特征。
五是山地高差悬殊挺拔高耸。地势的巨大高差是各个山地形成自然景观、气候、土壤垂直分异的重要原因。六是山脉交错，构成山结，从而造成地貌、气候、土壤多变。七是两大分水岭，河流周边辐射。省境西边及南面，为黄河围绕;东面及东南面向华北平原陡斜;除盆地区和宽谷地段能引用河水灌溉外，地表水大量输出省境，造成山西严重缺水。
2.2气候因素
山西复杂多变的地形、地貌直接影响到水文、气候，影响到水资源分布，影响到耕地质量。山西的气候特征为冬季长而寒冷干燥;夏季短而炎热多雨;春季日温差大，风沙多;秋季短暂，气候温和。年平均气温3～14℃，昼夜温差大，南北温差也大。西部黄河谷地、太原盆地和晋东南的大部分地区平均温度在8～10℃，临汾、运城盆地年均温度达12～14℃。
冬季气温全省均在0℃以下，夏季全省普遍高温，7月份气温21～26℃。全省无霜期南长北短，平川长山地短。大同盆地为110～140天，五台山仅85天，忻州盆地以北和东部山区135～155天，临汾、运城盆地则长达200～220天。中低产田多数地处丘陵山区，气候冷凉，日照时数短，昼夜温差大，有效积温少，无霜期短，适合种植的作物多为耐寒晚熟品种。全省降水受地形影响很大，山区较多，盆地较少。
全省年降水量在400～650mm，但季节分布不均匀，夏季6～8月降水高度集中且多暴雨，降水量约占全年的60%以上。山区降水多、径流大，造成的水土流失也严重。特别是吕梁山区，因瘠薄松软立状结构的黄土覆盖，更易造成水土流失。
2.3土壤因素
山西土壤表现为明显的纬度地带性，分为地带性土壤、垂直带土壤、区域性土壤3种类型。一是地带性土壤。北部桑干河以北、洪涛山以东的大同盆地，为温带干旱草原栗钙土区;恒山以南、吕梁山以东的中南部广阔地区，为暖温带森林草原褐土区;吕梁山和洪涛山以西、恒山以北至桑干河、晰水河与芝水河分水岭以北广阔地区，为具有森林草原向干旱草原过渡的栗褐土区。二是垂直带土壤。
在不同纬度和基带土壤条件下，由于海拔高度不同，气候和生物等成土因素随之各异，形成不同类型土壤。五台山从高到低依次有亚高山草甸土—山地草甸土—棕壤—淋溶褐土—褐土性土;中条山从高到低发育了山地草甸土—棕壤—淋溶褐土—褐土性土—石灰性褐土;吕梁山从高到低发育了山地草甸土—棕壤—淋溶褐土—栗褐土性土。三是区域性土壤。由于区域地形、气候及水文等变化，各区域土壤类型变化复杂。
大体分3种情况：恒山以北的晋西北高寒地区，水热条件较差，年平均气温5～6℃，年降水量370～400mm，多风雨，干旱、炎热与多雨处于同一时期，风蚀、水蚀均较严重，植被稀少，以草灌为主，因而发育了栗钙土。在山区发育了栗钙土性土;平原地区发育有栗钙土、淡栗褐土、潮栗褐土;盆地低洼处发育潮土，碱化、盐化潮土，草甸盐土、碱化盐土;平原与山地交接处的洼地有沼泽土分布。
忻定、太原、晋中、临汾、运城、晋东南盆地及吕梁山以东广大地区，年平均气温10～12℃，年降水量450～600mm，水热条件受地形影响差异较大，发育为程度不同的褐土和其他土壤。在山地则主要分布着褐土性土为主的各类土壤，还有部分石质土、粗骨土;丘陵区域分布着广泛的褐土性土，晋东南还有部分红黏土;河谷阶地及平川分布着石灰性褐土、潮褐土、潮土、脱潮土、湿潮土等，盆地局部低洼处，分布盐化潮土、草甸盐土、沼泽土、水稻土等。
黑驼山以南、吕梁山以西及芝河、昕水河以北的狭长地带，年平均气温7～8℃，年降水量400～500mm，分布着具有过渡性的栗褐土。山地区为栗褐土性土，黄土丘陵区分布着大量黄绵土，紫金山以北地区受风沙影响，土壤性质接近栗钙土，还有部分风沙土。山地丘陵地区土壤普遍发育不良，土壤瘠薄，极易造成土壤侵蚀、干旱等现象发生。
2.4人为因素
一是耕地资源利用不合理。高产田高负荷运行，中产田单一粮食种植模式，致使耕地土壤养分不平衡现象凸显;低产田撂荒弃耕现象也极为突出，静乐县74.5万亩耕地中，有20万亩以上的丘陵山地撂荒，占耕地的1/4以上。二是耕地建设发展不均衡。多年来，耕地质量建设、高标准农田建设等，多侧重集中连片的高中产田;而地处边远的、条件较差的低产田无人问津。三是耕地后备资源明显不足。部分生态脆弱的荒山秃岭和坡度较大的坡地过度开垦为耕地，造成新的水土流失，农业生产不可持续，一定程度破坏了生态平衡。
四是工程措施与农艺培肥结合不紧密。多数耕地建设重工程改造，轻土壤改良培肥，重基础设施建设，轻农业科技应用，致使建成后的农田科技承载能力差，满足不了农业可持续发展的要求。五是千家万户的农业种植模式，耕地保养措施不易落实。由于现行的农业种植模式以农民自主的经营模式为主，耕地千差万别，传统的耕地培肥、养地、轮作倒茬等保养制度趋于弱化，新的耕地保养制度尚未建立。总体上看，山西省中低产田尤其是低产田区域普遍存在生态环境脆弱、生态系统质量和服务功能较低，农业生产与开发导致的水土流失、土地沙化、土地退化等问题仍然严重，守住耕地数量红线、逐步提高耕地质量的压力仍然巨大。
3工作建议
3.1建立长效工作机制
山西省正处于跨越发展的重要战略机遇期，同时也处于资源环境约束力加剧的矛盾凸显期。各级领导应高度重视，亲力亲为，举全省之力，实现耕地资源合理利用和永续利用，逐步实行“省负总责、市级指导、县为主体”的工作机制。一是建立省政府领导下的部门分工负责制，省各相关部门根据各部门职能分工负责中低产田改造利用试点工作。二是对应省级各部门职责，市级负责本辖区内年度计划的制订、转报、转发，指导和督促县级部门实施。三是县级政府为项目的实施主体，县(市、区)长为第一责任人。省对县实行“任务、资金、管理、责任”四到县的管理办法，且强化县级政府的统筹协调整合作用。
3.2建立技术支撑体系
中低产田改造利用是一项跨地区、跨行业、跨部门的综合性系统工程，必须统筹规划、协调落实、有序推进。一是要合理布局，科学规划。各地要根据试点方案确定的目标、任务和要求，按照“因地制宜、合理布局、突出重点、注重实效”的原则，编制县级中低产田改造利用规划及年度实施方案，确定本区域内中低产田改造利用的具体项目、布局和时序安排，细化明确相关配套措施和工作制度，确保各类项目落实到地块。
二是做好规划衔接，统筹兼顾。各地在编制中低产田改造利用规划和方案时，在建设目标、任务、布局以及重大项目安排上，要充分做好与土地利用总体规划、现代农业发展规划、特色农产品发展规划及农业综合开发、土地整治等经批准的相关规划的衔接，避免出现重复建设。三是要制定完善建设标准，强化技术创新。各有关部门要紧密结合山西省农业生产实际和耕作制度改革，制定适合山西省的中低产田改造标准和相关技术规程，为规划实施提供技术支撑。
四是加强素质培养，加大成果的转化及示范应用。要加强与高校、科研机构的合作，吸收引进和大力推广中低产田改造与利用先进实用技术，加强工程建设与农机农艺技术的集成和应用，推动科技创新与成果转化。要不断加强技术人员的业务培训，提高队伍素质，为加速耕地质量建设成果的转化，全面提高耕地质量建设与管理水平创造条件。
3.3建立资金统筹整合平台
一是加大地方政府投资力度。以各级政府投入为主导，在加大省级政府投入的同时，市、县政府也要相应增加此方面投入，并纳入各级预算。二是积极引导社会投资。制定积极的财政补贴等扶持政策，落实各项税收优惠政策，调动专业大户、家庭农场、农民专业合作组织、农业企业等新型农业经营主体投入农田建设的积极性;运用市场机制鼓励和吸引金融资本、民间资本投入中低产田改造。三是积极推进大专项资金整合。各地要按照“规划标准统一、资金渠道不变、相互协调配合、信息互通共享、积极推进整合、共同完成目标”的原则，有效整合各类农田建设项目资金，合力推进中低产田改造，提高资金使用效益。
3.4建立项目规范管理程序
要实行“任务、资金、管理、责任”四到县的工作机制，强化县级政府的统筹协调整合作用，强调任务在县级统筹安排、资金在县级整合使用、目标落实在县域规划及年度实施方案中。严格执行有关建设程序，坚持完善和落实覆盖规划、设计、施工、验收、运行和管护各个环节的项目管理制度。
一是做好项目前期工作。项目主管部门要组织好勘察设计和调研论证工作，落实项目建设条件，强化项目前期工程，合理确定项目建设范围、内容、规模、标准，保证前期工作质量和进度。二是加强年度计划管理。各地要根据项目前期工作完成情况，编制中低产田改造利用年度计划，并加强年度计划执行情况的评估和考核。
三是落实工程建设管理各项制度。对大中型工程要全面实行项目法人责任制等“六制”管理制度，严格项目竣工验收制度，强化督查检查和考核。
3.5建立考核激励机制
一是健全考核评价制度。省政府要将中低产田改造利用纳入对各市、县政府年度目标考核范围，各地也要建立健全目标责任制和绩效考核制，将各县(市、区)实施情况与年度安排建设任务和资金挂钩，对不重视的县进行定期淘汰，促进项目高效实施。二是完善监管制度。省各牵头部门要加强农田建设资金使用、项目进展、工程质量等监督检查，各部门都要制定定期督查制度;工程竣工后，项目主管部门要按照规定及时组织验收、开展绩效评价，并于每年年末将结果逐级上报。
3.6建立保障约束机制
一是探索建立耕地质量提升与保护目标责任制。强化耕地质量提升各项措施的监督考核，督促地方各级政府和农业经营主体依法保养耕地，防治农田荒漠化、盐渍化、水土流失和污染，合理使用化肥、农药，增施有机肥，提高地力;引导农民科学种植高效作物类型。二是完善耕地质量保护与提升补助政策。
支持各类农业经营者因地制宜采取增施有机肥、保护性耕作、机械深耕(松)、秸秆还田、轮作等措施，积极开展土壤改良、地力培肥和治理修复等工作。落实中央退耕还林还草补助政策，轮作休耕补助等。支持试点地区农民转移就业，拓展农业多种功能，延长农业产业链，开辟新的增收渠道，推动农村一二三产业融合发展。
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