摘要:德国行政法院制度模式是世界上非常具有代表性的行政法院制度模式之一。通过分析德国行政法院制度模式的特点，结合我国的基本国情，认为德国式的隶属于司法系统且独立于普通法院的行政法院制度值得我国借鉴。在制度的具体设计上，应着重解决设立行政法院制度的法律依据、组织体系和制度保障等问题。
关键词:行政法院,德国模式,行政法官,制度设计
德国行政法院制度模式是世界上较具有代表性的行政法院制度之一，其隶属于司法系统并独立于普通法院的特点能够较好解决我国行政审判当前遇到的主要问题。近年来，我国行政审判体制改革逐渐深化，引入行政法院制度突破我国行政审判目前所处的困境，已经成为我国行政诉讼领域研究的热点问题。通过对德国行政法院制度模式的探讨，期望能够促进我国行政法院的设立，从而加快我国行政法治的发展。
一、德国行政法院制度模式的特点
世界上最早建立行政法院制度的国家是法国，之后该司法制度便在德国、瑞士等大陆法系国家迅速得到推广。经过两百多年的发展与完善，德国已经形成了具有自己鲜明特点的行政法院制度模式，即隶属于司法系统且独立于普通法院的行政法院制度。
(一)保持了行政法院的独立性
不同于法国模式中行政法院与行政高度融合的特点，德国行政法院最显著的特点便是高度的独立性。德国行政法院既独立于普通法院，也独立于行政机关;同时，行政法院的法官也具有很强的独立性，在业务上不受其他机关包括法院的指令和干扰。
1.专业性
在19世纪上半叶，为了保障公民的权利不受行政权力的非法侵害，德国设立了帝国枢密院和帝国法院来解决相应的问题，这一制度从实质上来看只是最高行政权力的自我监督机制。1849年，德国法兰克福国民会议召开，通过了《保罗教堂宪法》，该法案明确规定将行政权力纳入普通法院的监督范围。但是，这部宪法最终由于德国各邦尤其是普鲁士国王的反对而宣告失败;而且该方案在对行政权的监督规定方面确实存在着不合理之处。
德国著名的行政法学家奥托·迈耶就认为，“行政审判的概念是从民事审判概念而来的，但它与民事审判概念相对立，表示的是另一类机关的活动”[1]138。1963年，结合《保罗教堂宪法》对当时政治体制的冲击和影响，以及当时的法学家们对用何种手段对行政权进行监督的思考和讨论，德国邦国之一的巴登率先建立了分离于普通法院体系的行政法院体系，开创了德国行政法院制度的先河。
由于行政案件无论是从实体规则还是从程序规则上来看，与其他案件都有着很大的差别，因此，德国通过建立分离于普通法院的行政法院，可以确保行政法院拥有足够的专业性来审理案件。如今，德国为了确保行政法院的专业性，建立了十分广泛的外调机制，将行政法院内的法官外调到其他各种行政机关任职，使其有充分的机会来学习、掌握不同行政系统内部的制度与专业知识[2]。
2.司法性
《德意志联邦共和国基本法》(以下简称《联邦基本法》)中提到，“国家的一切权力从属于人民。国家权力由人民以选举和决议的方式，通过立法、执法、司法等特定机构来加以实现……司法权委托给法官行使。”从《联邦基本法》中的规定可以看出，行政法院通过审理各种行政案件来保障公民的合法权利，而提供这种权利保护的是司法权，而不是德国行政机关的行政权。司法权是由《联邦基本法》赋予法官的。在德国三权分立的政治体制下，行政法院所具有的司法性使德国行政法院独立于行政机关。
3.法官的独立性
(1)法官人事上的独立性根据《联邦基本法》的规定，司法权委托给法官来行使，而不是委托给法院来行使;而国家司法权通过法院得到行使①。我们可以这样理解:德国行政法院的法官得到《联邦基本法》的授权，通过行政法院这一司法机关来行使国家的司法权。法官与法院之间的关系并不是隶属、服从的关系，法院只是法官用于行使相应国家司法权的机构。法官的独立性由此便明显地展现出来。当然，既然德国行政法院的法官享有较强的独立性，那么，他们就必须不能同时从事行政或者立法方面的工作。
(2)法官事务上的独立性《联邦基本法》第97条第1款规定:“法官独立，只服从于法律”。德国行政法院的法官除服从法律、依法进行裁判外，不服从德国其他任何机关的命令，包括政府、议会、法院等机关的命令。法院尽管是法官行使国家权力的国家机构，但其不能以此来对法官的职务活动与职务判断进行干涉及发出指令。为了确保该目标能够真正落实在德国法院的实务工作中，《德国法官法》又对此作了更加详细、明确的规定。法院即使是对自己内部的法官实施职务监督，也必须在不影响法官职务工作独立性的前提下才能进行。
(二)成功发展了行政判例制度
德国是大陆法系的代表国家，德国法典是很多大陆法系国家制定法典的参考依据。绝大多数大陆法系国家都有比较完整的成文法体统，一般在其国内不存在判例法，因此，德国并没有像英美法系国家那样有遵循“判例法”的传统。但是，在德国行政法的发展过程中，行政法院的判例起到了非常重要的作用。德国行政法的许多基本原则并不是在法律条文中明确规定的，而是由法院通过判例的方式加以确定的。例如，目前已成为很多国家行政法重要原则的“信赖保护原则”，就是由德国联邦行政法院以判例的形式根据法律安定性原则和民法的诚信原则推论而确定的[3]。
(三)发挥了人权保障的功效
德国行政法院在设立时，便有着保障行政相对人的合法权利不受公权力侵犯的宗旨。因此，行政法院在行政诉讼的各个方面，包括审判程序、诉讼费用、受案范围等方面都明显地体现了行政法院保障人权的功能性和目的性。特别是在行政诉讼受案范围的相关规定中，德国行政法院通过扩展行政诉讼的受案范围，来解决国家机器在实际运转过程中所出现的各种新的行政争议、纠纷，以确保能够充分地保障人权。
二、借鉴行政法院制度模式的理性思考
(一)解决我国审判体制主要问题的现实需要
在2014年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)修改之前，我国的行政诉讼制度一直都面临一些严重的问题，可以将它们总结为:立案难、审理难、执行难[4]。这些问题使得我国公民难以通过行政诉讼的途径来充分保障自己的合法权益。2014年《行政诉讼法》修改后，行政诉讼开始实行立案登记制，法院在行政诉讼的立案阶段不对当事人的起诉进行实质审查，只对形式要件进行核对，除法律中明确规定不予登记立案的情况外，法院对当事人提交的行政起诉状均须接收，并且出具书面凭证。
如果当事人提交的起诉材料符合《行政诉讼法》的规定要求，法院应当当场立案登记。这一制度的实施，在很大程度上缓解了行政诉讼过程中“立案难”的问题，有效解决了以往在立案时就须对案件进行实质审查的弊端，扩大了立案的范围，缩短了立案的时间。但是，行政诉讼过程中的另外两个难题“审理难”和“执行难”并没有得到有效的解决。
导致我国行政诉讼领域存在这些问题的原因主要有行政审判抗干扰能力低，行政审判行政化、地方化倾向较为严重等，根本的原因还是审判机构法院缺乏独立性，司法权较多受制于行政权力。在行政诉讼过程中，法院无法公正、独立地对案件进行审判，导致法院在人民心中的公信力受损，法院解决行政争议的制度功能不能充分发挥。
因此，行政诉讼现阶段改革的最主要目标便是保证司法权的独立行使，而强调争议解决机构独立性的德国行政法院模式刚好能满足我国现阶段司法改革的需要。通过对德国行政法院制度的研究可知，德国行政法院制度的独立性在诸多方面均有体现。德国行政法院制度中的诸多方面，如德国行政法官在事务、人事上的独立性，德国行政法院的组织结构、独立性地位，以及德国法律对其行政法院模式的制度设计等，都值得我国司法体系加以借鉴。
(二)容纳更多的制度创新
中国当前的司法制度不同于欧洲国家的模式，司法体系仍是较为单一的，不利于很多改革的推进与实行。德、法均是大陆法系的代表国家，遵循“成文法”传统，普通法院在审理一般民事、刑事案件时，也均不适用判例判案，而是依据已有的成文法进行审判。但是，德、法的行政法院在审理行政案件时，均实行判例制度，并且行政法院的判例对于德、法等国行政法的发展起到了非常重要的作用。因此，我国学者多主张建立行政诉讼判例制度。
但由于我国目前坚持的是成文法传统，如果还是坚持之前固有的单一制司法体系，那么就会在同一法院系统中，出现民事诉讼、刑事诉讼领域适用成文法传统而行政诉讼领域适用判例制度的情形，这样很难具有可行性和实际操作性。因此，我国可以以德国行政法院制度模式为参考，吸收德国在制度设计过程中强调行政法院独立性的特点，建立一个新的与普通法院体系相分离的法院体系———行政法院体系，实行司法双轨制，以满足行政诉讼的特殊需要。
(三)符合行政审判制度发展的国际趋势
20世纪90年代以来，经济全球化趋势迅速发展，在加速全球经济发展和繁荣的同时，也对各国的司法审查制度提出了更高的要求。为此，世界上许多国家都在完善自己的司法审查制度，加强对自身权力的监督，建立更加完备的权力救济体系。英美法系国家的审判制度为审判一元制，由普通法院来受理所有的诉讼事项，并没有区分民事诉讼、刑事诉讼与行政诉讼。但即便如此，英美法系国家也设立相应的专门机构来强化对行政案件的司法处理，如英国创设的数量众多的行政裁判所、美国设立的独立于普通法院之外的独立管制机构等。
与此同时，美国、英国尽管没有设立专门的行政法院，但通过相关法律的规定，法官在进行行政审判等业务工作时的独立性也得到了非常完善的保障。各国建立独立的行政裁判机构也是适应当今世界经济贸易发展的必然趋势。如果我国参照德国的行政法院制度设立独立的行政法院系统，不仅能满足与国际社会司法审查制度接轨的时代要求，也能够规范政府机关的行政行为，改善当前中国的投资环境，促进经济自主、贸易自由，是我国履行加入WTO司法审查义务的重要组织保障[5]。
注释:
①《联邦基本法》第92条条文规定:“司法权委托给法官;司法权通过联邦宪法法院、基本法规定的其他联邦法院和州法院得到行使.
②《宪法》第129条规定，中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院;《中华人民共和国人民法院组织法》第2条规定，军事法院等专门人民法院可行使我国的审判权.
参考文献:
[1]奥托·迈耶.德国行政法[M].何意志，译.北京:商务印书馆，2013.
[2]王振宇，阎巍.德国与法官行政审判制度观察及借鉴[J].国外司法，2013(10):112-118.
[3]朱林.德国行政行为撤销的理论及其立法评介[J].法律科学，1993(3):86-89.
[4]解志勇.行政法院:行政诉讼困境的破局之策[J].政法论坛，2014(1):131-137.
[5]宋智敏.我国行政法院制度模式选择———基于法、德行政法院模式之比较[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2010(2):38-41.
[6]王诚.我国行政法院设置的模式选择和制度设计[J].江西社会科学.2014(1):148-154.
法律类期刊推荐：政法论坛是中国政法大学学报，其前身《北京政法学院院报》创刊于1979年，1983 年5月，在北京政法学院的基础上成立中国政法大学，原《北京政法学院院报》停办的同时，创办《中国政法大学学报》，1985 年更名为《政法论坛》，由彭真同志题写刊名。
