摘要：通过梳理农业综合执法背景下的公安交管与农机监理联合执法的几种模式的研究，探讨搞好农村道路交通安全的方法，提出建议。
关键词：综合执法,联合办公,警务联络室,委托监管
最近，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中第五十四条提出：“整合组建农业综合执法队伍。将农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍整合，实行统一执法。”并提出要“对涉及的相关法律法规及时进行清理修订”，这就使农村道路交通执法的问题重提出来，实际上，一直以来，在农村道路交通安全管理上一直存在着农业综合执法。
而很长时间以来，全国广大农村地区农村道路交通执法的主要参与者以这两拨人为主：一是“警”：指公安交管部门的交警;另一拨是“监”：指农机监理部门的农机监理员，所以我们讲的农村道路上的农业综合执法，就是“警监”共同执法，之所以会形成这种尴尬局面，还要从《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道交法》)的实施说起，农村道路交通监管执法模式以2004年的《道交法》为分水岭。
在《道交法》以前，“委托监管”曾是农机监理队伍的主旋律。1986年10月7日，国务院《关于改革道路交通管理体制的通知》(国发E1986]94号)规定：“农用拖拉机的道路交通管理工作，除专门从事农田作业的拖拉机及其驾驶员由(农业)农机部门负责管理外，凡上道路行驶的专门从事运输和既从事农田作业又从事运输的拖拉机及驾驶，由公安机关按机动车进行管理。
有关道路行驶安全技术检验，驾驶员考核，核发全国统一的道路行驶牌证等项工作，公安机关可以委托农业(农机)部门负责，并有权进行监督检查。”而既然是“委托管理”，在农村道路交通的执法权限、执法范围的界定等方面一定会有分歧。所以，从1986年开始，公安交管与农机监理部门围绕着农村道路拖拉机的管理权、执法权及上道路农机事故处置权等问题展开了近20多年的争论。而自2004年5月1日《道交法》的实施虽明确赋予了农机监理法律地位和管理职责，却又限制规范了农机监理的执法行为。
即：农机部门无权再行使对上道路农用运输车和拖拉机的安全管理权，没有行政处罚权和事故处理权。但在各级地方人民政府看来：农村道路发生农机事故理当由农机管理部门负责，于是农村道路出了事故会找农机监理部门，这让农机监理部门有苦难言。然而农村道路总要有人管理，于是全国各地陆续推出一些有各自地方特点的模式。虎林模式、大连模式、公安驻农机警务联络室、委托监管。以下为本人对几种模式特点的调研。
1执法模式分析
1.1虎林模式
主要职责：“虎林模式”试点起于2000年，虎林市农机监理总站与当地市交警大队合作，经黑龙江省公安交警总队批准，拨付给虎林市农机监理总站公安交警巡逻警车一台、交警制服8套、警官证8本，任命8名市农机监理总站人员上路执法使用，行使相应的行政处罚权。现状及推广情况：因模式的特殊性，故仅在虎林一地推行，并且持续时间短。
取得成效：从2001年到被树为典型模式的2004年，事故率就有大幅下降，自2001年以来，虎林市农机事故死亡率为零，事故率大幅下降;农机年审验率由42上升到98，年检验率由70%上升到98;年上缴国库农机规费由4O万元上升到80万元;挂牌管理的农机由4000余台上升到近8000台，近4年时间，无一农机手上访、投诉市农机监理站，这在虎林市执法部门中是绝无仅有的。
存在问题：虎林模式存在的最大问题，就是该模式的特异性，不可复制性。两家合作关系的促成有偶然性，这需要当地人民政府、公安交管部门、农机监理部门的共识，且缺一不可，特别是公安交警的支持，配警车、制服(警服)、发执法证，一句话只差隶属关系没变，而问题的关键是该模式是以公安交管部门为主导，该模式也是建立在两家关系良好这个因素基础上的。
且因“虎林模式”是虎林市委、市人民政府特批，市农机监理总站才有权在辖区内上路执法。首先从推广角度，各地农机安全生产形势不同，争取地方人民政府和交管部门的理解、支持，无论在哪一个地区都是难事。二是从行政管理方面，由于历史问题的影响，同时受公安交管和农机部门的双重领导，对于很多监理员来说，在心理上就存在天生的抵触情绪。
1.2大连模式
主要职责：“大连模式”又称“联合办公”。试点于2004年底，从市交警大队选派一人，其他区县如金州、庄河、普兰店、瓦房店、大连市经济技术开发区等五家也各自从当地公安车管所派一名懂业务的同志到监理所协助工作，当时叫“联合办公”，主要是办理三轮、四轮农用运输车的牌、证、照。
“联合办公”后，农机监理部门主要负责牌证办理，程序是需要办理牌证的新购农用车先到车管所对车型、尺寸进行认定，如果一切合格，合乎目录要求则由车管所出具证明并加盖车管所的钢印，再拿到农机监理所办理牌证。路查也由两家联合上路，公安交警检查违章，农机监理员负责办理相关手续。
现状及推广情况：由于一些复杂的原因，大连市在推广此模式的第二年(2006年)，就停止了市级大规模的执法。截至目前，大连下辖各区县每年定期做几次专项整治联合行动，期间公安、农机联合上路执法。对于停止的原因，大连市农机监理所负责人认为：大连市是个现代化程度很高的城市，农民法律意识比较强，所以对于执法这事一定会质疑。
再者由于放管服，权限下放，所以，市里试点一年就停了。推广方面：目前，全国各地农机执法实践中，“联合执法”情况还是较为普遍的，大多数实施地区和大连一样没有解决服装和执法权限问题，但就像一位监理员的话说：不管怎样，工作我们还得接着干，老百姓的事是大事。取得成绩：从2004底到2005年，大连市农村道路(包括国道、省道、县道及村路田间道路)事故率同比下降18，事故死亡率同比下降23，2004年9月底，农机年审验率达92，比2003年提高3.7，年检验率87，比2003年提高2.3%;挂牌管理的农机数量约为3万多台，比2003年增加近2o00余台。实践证明，这种模式是十分有效的l2]。
存在问题：“联合办公”模式一直受困于监理员的身份问题，同时也是法律依据问题。据监理所领导介绍：当地监理员上路只能以“搞安全宣传”的名义，拦车发宣传单，不能穿制服。其实不是不能穿。因根据《道路交通安全法》第五条规定：县级以上地方各级公安交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。
而属农机部门管理的农用车和乡村道路，现在无权管理。而在地方政府的观念里，出了事故必须要找农机部门。在这种情况下，农机部门开展工作只能采取这种半遮半掩的方式，名不正则言不顺，自然十分尴尬。当时监理所一位负责人坦言：现在困扰我们最大的问题就是服装和法律依据问题。其实这个问题的关键在于农机监理部门在这段关系中到底扮演什么角色的问题。事实上两家“联合办公”，公安交管部门的存在解决了农机监理部门上路执法的合法性问题，这也是农机监理部门无权监管农村道路安全情况下的一种无奈之举。
1.3公安驻农机联络室(以下简称“联络室”)主要职责：
因最初是从安吉县试点推开的故又称“安吉模式”。2005年3月14日，安吉县公安局驻农业局警务联络室成立，此后全省各地迅速学习推广安吉模式。安吉县“公安驻农机联络室”设在县农机管理站内，主任、副主任分别由县交警大队副大队长、县农机监理站站长担任。公安交警派驻2名联络员，农机监理站配备2～3名监理人员兼任协警职能，着公安部门配发的服装，佩戴协警证。
购置一辆专用警车(农机部门出资、挂公安牌证)。“联络室”接受公安交警大队的管理与考核，同时具有相对独立的执法职能，其主要职责是：负责全县农村道路交通秩序管理，重点加强对农用车、拖拉机的管理，建立固定联系制度，定期分析安全形势，排查道路安全隐患，提出防范整改措施，查纠交通违法行为，组织乡村道路安全专项整治，维护农村道路交通安全等七项职能l3]。
模式在全省推广以后：大部分县市在主要职责上做了小调整，扩展了一些职责范围;如：建立经常性道路巡查制度，对外籍低速载货汽车、拖拉机的管理，开展农村道路交通安全宣传、教育的内容;建立、健全农机与交警的信息互通网络，实行信息共享;有的不仅负责农村道路拖拉机交通事故还扩展到纯农田作业机械事故的处理。
现状及推广情况：公安驻农机警务室联络室到目前为止推广试点的区域仍主要是浙江地区，全国范围内只有重庆市于2014年在该市及下辖的38个区县试点推进成功。虽然浙江省到2009年已建立了56个警务联络室(站)E43。但是后来问题逐渐凸现，农机监理和公安交管部门的态度逐渐有了变化，“公安驻农机联络室”的形式色彩逐渐淡化。
取得成绩：以最早实施“联络室模式”的安吉县为例，2004年共发生拖拉机道路交通事故71起，死亡I3人，直接经济损失74670元;2005年拖拉机事故起数48起，死亡9人，直接经济损失63000元，分别比2004年下降32.4、30.7、16.6;2006年拖拉机事故42起、死亡6人、直接经济损失45500元，分别比2005年又下降l2.5、33.3、27;2007年拖拉机事故24起、死亡4人、直接经济损失42300元，分别比2006年又下降43、33、79/6[3]。近两年，农机事故更有明显下降，2016年农机事故6起，死亡3人，2017年农机事故3起，死亡1人。
重庆市自2014年实施联络室成功以来，2014年：上牌率97.8，检验率83.2，持证率96.81。全市共发生2起，死亡0人，受伤4人，2015年：上牌率达到98，检验率82.39/5，持证率97。共发生一般农机事故1起，受伤1人。2016年：上牌率95.36，检验率80.53，持证率96.97。共发生一般农机事故1起，受伤1人。2017年全市农机安全生产实现零死亡零事故。
笔者走访几个搞“联络室”成绩突出的县市，普遍反映“联络室”安全管理都取得了明显的促进作用。比如：强化了源头管理，无牌无证、脱检现象比以前大幅减少。上牌率、年检率、驾驶员持证率明显提高等等。存在问题：一是对外籍拖拉机中的假牌假证治理难度大，由于作业的需求像浙江、重庆等地有很多外籍拖拉机，这些外籍拖拉机中有一部分机具持假牌假证，牌证可以没收，但拖拉机无法处理。因为受属地管理的限制，这些外籍拖拉机在本地不符合农机部门的注册登记标准，又不符合公安部门机动车登记标准。
所以这些机具的处理就成了一个难题;二是“公安驻农机联络室”虽然持有执法证件，但因为农机部门没有农村道路交通执法权，只能是作为协警配合公安交管部门上路执法;三是“公安驻农机警务室”之所以在2009年之后被逐渐淡化，源于“联络室”形式本身的弊病。这种问题在浙江省较为明显，公安、农机两方面都反映，联络室牵扯占用了一部分的人力(公安交管和农机监理两方都要抽调专人)、物力(农机执法车、出车的油费等)消耗较大，再者变拖数量的减少，所以导致现在联络室形式逐渐淡化的结果。
1.4委托监管主要职责：
此时的“委托”与《道交法》之前的委托监管有本质区别。2012年1月19日，云南省公安厅、省农业厅联合下发《关于做好公安交通管理部门委托农机监理部门实施拖拉机道路交通安全监管试点工作的通知》(云公交[2012]15号)，决定从2012年2月起，在昆明、昭通、玉溪、楚雄、大理、保山、德宏、普洱、文山、西双版纳等1O个州市及所辖县(市、区)推行公安交管部门委托农机监理部门实施拖拉机道路交通安全监管试点工作，加上先期于2008年试点实施当时已转为常态的曲靖、红河、临沧三个州市，云南当时16个州市中已有13个实行了“委托监管”。
工作的主要职责：农村道路交通安全执法监管，有由省公安厅交警总队统一制作核发农机监理道路交通安全执法证。现状及推广情况：然而，看似顺利的“委托监管”工作却在2014年被云南省公安厅方面以：“《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、第一百二十一条，对公安机关交通管理部门以及农业(农业机械)主管部门的具体管理职权己作明确规定。
试点工作中所涉及的公安机关交通管理部门将部分行政执法权限委托农业(农业机械)主管部门实施的问题目前在法律层面上难于解决。要在全省全面推行“委托监管”工作，特别是部分行政执法权限的委托，法律依据尚不足。”为理由拒绝了。
推广方面：全国只有四川省遂宁，青海省于2010年在其省内的海北、海南、湟中、互助和平安5个州县开展“委托监管”试点。取得成绩：以云南省为例，虽然试点实施工作进展不顺利，但实际上“委托监管”工作本身还是取得很大的成功的。
从全省角度看取得了几方面的效果：
一是农机道路交通安全宣传教育得到了加强。各地认真组织农机手学习安全生产的法律、法规，广泛宣传农机道路交通安全的方针、政策，有力提高农民群众和农机手的道路交通安全意识。
二是农机和农机驾驶人管理得到加强。各级农机部门加强对拖拉机驾驶培训学校的监管，规范驾驶人员培训、管理，有力构筑农机道路交通安全的第一道防线。
三是执法管理和监督检查力度得到加强。各级公安和农机监理部门协作配合，针对拖拉机“黑车非驾”、违法载人等违法行为，加强道路执法力度，拓宽监管范围，减少漏管失控面。
从四川省遂宁及青海省海北、互助等5个州县的调查结果也证实了这种情况。2011年，全省道路交通安全形势保持总体平稳，特别是全省农村地区交通事故死亡人数大幅下降，县乡道路发生的交通事故死亡人数由原来占总数的2/3下降至1/3，农村地区的道路交通安全形势明显扭转和改观。
而从州、市层面上，效果就更为明显，以曲靖市为例，在没有委托监管的2007年上半年，全市发生涉及拖拉机的事故7起，而“委托监管”后的2008年上半年仅3起，同比呈明显下降]。
存在问题：通过对上述几个地区“委托监管”调查笔者发现其运行时普遍存在的一些问题：一是部分基层农机监理人和公安交管部门对“委托监管”工作在认识上还存在问题，协作机制还没有完全建立，主动性和积极性有待提高;二是在执法质量上还有待进一步提高。部分农机监理员在执法范围上存在重干道、轻乡村;在执法手段上重处罚、轻教育;三是工作经费不足的老问题。
2总结
通过以上几种警监共建模式的例子可以看出，虽然这些模式都有各自问题，但都达到了实施者的预期效果——维护了农村道路交通安全。但随着时间的推移，情况不容乐观，或被叫停，或虎头蛇尾。仔细研究不难发现，造成这些模式出现“不适”的原因大多与法律依据有关。其实这都在意料之中，因为这些模式的出现本身就是农机监理在“有责无权”情况下的无奈之举，本身欠缺法律依据支撑，出现“排异反应”再正常不过了。而接下来如何解决问题是关键。
3建议
1)正如“联合办公”模式
普遍推广一样，虽然它不完美，但只要有人试用就说明其有存在的必要。对于农村道路交通安全管理，一些人(指公安交管部门)选择了放弃，而更多人选择负责，全国随处可见公安、农机联合执法的身影，很多地方农机监理员告诉笔者：是作为宣传教育也好，协警也罢，只要能达到保障农村交通安全的目的就行。另外，没有执法权的“联合执法”，肯定是与“行政执法”意义不相符合。
建议国家在《道路交通安全法》和《农业机械安全监督管理条例》修改时：明确农机监理部门上路检查权、处罚权、事故处理权，解决目前农机监理这种“有责无权”的窘境。
2)纵观全国各省市区的各种“联合执法”活动，缺乏工作经费是普遍现象，原因是农村道路执法是随机的，道路执法占用的人力、物力都需要两家自行解决，即使近几年部分农机监理队伍“参公管理”也只解决到地级市这一级，大部分县级市仍未得到解决，很多县级监理部门自身生存都存在问题，根本没精力参与执法实践。至于变拖数量减少问题，应属个别现象。建议各地方政府对农村交通安全管理现有的各种联合执法模式予以支持。
参考文献
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相关农业期刊推荐：《中国农机化学报》(双月刊)曾用刊名：(中国农机化)1984年创刊，将坚持实事求是、理论与实际相结合的严谨学风和文风，鼓励学术创新。确定的办刊方针为：研讨农业机械化理论，促进农业机械化科技领域出成果，培育农业机械化战略人才，加强国内外学术交流，为我国农业现代化与实现农业机械化，为政府决策提供理论支撑。
