摘要：生态压力、发展转型和水资源日益紧张的时代背景下，我国启动了全国性的节水灌溉工程。陕西省作为传统农业大省和水资源紧缺省份，农业灌溉也面临着亟待革新的压力和难以持续的困境。文章首先分析了陕西省在农业灌溉方面存在的问题，包括：设施建设管理、资金投入、资源分散、盐碱化和气象灾害等。然后,从国外水资源利用和国内部分地区的灌溉实践两个方面，探讨陕西省农业灌溉可以借鉴的经验，以及需要具体问题具体分析的做法。最后,从紧迫性、重要性和可行性上，提出了三点建议，即创新资金利用、推动集约利用和制度人才建设。
关键词：陕西,农业灌溉,背景,现状,问题,对策建议
陕西省地处内陆，大部分面积位于黄土高原，属于温带大陆性气候，对于发展农业来说存在天然的困境，农业灌溉对于该区农业发展来说至关重要。2017年该省的统计公报显示，第一二三产业的产值占比分别为7.9%、49.8%和42.3%，农业在全省的收入方面仍然占据相当大的比重。2015年到2018年的短短四年中，在农业发展方面，中央一号文件相继提出改革创新、农业发展新理念、深入推进农业供给侧结构性改革和乡村振兴等重大议题，显示出对“三农”问题的高度重视。陕西省作为北方传统农业大省，水资源和土地治理问题一直是该省农业发展的重要议题，本文重点梳理新时期陕西省农业灌溉的现状，分析农业灌溉中存在的重要难题和掣肘之处，并提出有针对性的对策建议。
一、陕西省发展农业灌溉的背景
农业灌溉在我国各地农业发展史上有着重要的意义，简单说农业灌溉就是依靠非自然力量有意识地将水资源用于农业耕作中去，以满足农作物生长所需水分。通常有地面灌溉、普通灌溉和微灌3种方式，它们对水资源的利用程度也越来越高。农业灌溉是陕西发展中的重要支撑，考古发现在距今5000-8000年前就形成了系统性的农业发展技术。
《诗·大雅》对该地区的先民们勘测地形、引水灌田有确切的记载，而作为商鞅变法的发起地，该区域在秦朝早期就发布《垦令》与《徕民令》，重农抑商，发展农业经济。战国末期，修筑了我国最早的几大水利工程之一的郑国渠，此后相继修建六辅渠、漕渠、龙首渠、成国渠等灌溉工程。然而，由于经济和政治因素，自宋代以来，陕西省的农田建设和水利工程基本上处于停滞状态，直到新中国成立以后重新整治水利和灌溉，才得以修复旧的水利设施和兴建新的灌溉工程。
该省南北延伸，地形以山地、平原、高原为主，复杂多变，全省自北而南依次为高原、平原和山地。农业灌溉发展也呈现出差异大、不均衡的现象，以及盐碱地、土壤稀松、水土流失等不利因素。当前农业灌溉技术已经向“按需分配”的智能灌溉方向迈进，然而陕西省依然存在水利设施不足、先进灌溉技术推广不够、农业灌溉建设资金匮乏和水利人才缺失的困境。作为缺水大省、传统农业大省和“一带一路”经济带上的重要经济板块，革新农业灌溉技术，走出水资源困境是陕西省亟待解决的问题。
二、农业水利灌溉建设的现状
(一)灌溉农业发展迅速
2016年我国提出的“四节水”规划中，提出西北地区要以节水增效为目标，2017年陕西省新增高效节水灌溉耕地达605380亩，超额完成年度总目标的16.4%。在水利部最新发布的全国《2000万亩高效节水灌溉建设信息》旬报中，陕西省荣居第6。2018年陕西省高效节水灌溉涵盖82个县，共计划实施123个节水项目。为确保顺利推进，综合利用月调度会、日常检查和电话催询等多种途径和手段，确保项目质量，明确时间节点，先后8次组织专项督导检查组赴6个市18个县区项目现场，实地抽查工程施工进度和质量，研究高效节水灌溉工程与特色产业结合问题和加快工程建设进度、提升工程形象的具体措施。
(二)创新实施农业灌溉扶贫
陕西省山区众多且跨度大，许多贫困地区和贫困人口从事的产业主要是农业和林业等，这些产业最大的特点就是离不开水资源，而山区和部分非山区的农林业区域本身就存在着发展资金困境，兴修水利、实施节水灌溉首先需要解决的就是资金问题。为了解决贫困地区产业发展困境，2017年该省共扶持建设32个贫困县区的高效节水灌溉项目，到2017年12月中旬，累计投入实现建设资金高达5.92亿元，304860亩土地实现高效灌溉，投资7.03亿用于53个农田水利设施的建设。建成节水灌溉工程面积94万亩，新建修复机井1878眼，建设抽水站156处，新增提、引、蓄水能力3315万m3。2017年一年中，陕西省共投入275亿元兴修水利设施，其中包括秦岭输水隧洞的建设。大力度地资金、技术、人力和智力投入建设，换来的是全省连续3年农业灌溉用水零增长的巨大突破。
(三)农林业有效灌溉缺口巨大
全省农业灌溉年度用水量高达55亿立方米，占总用水量的66%。衡量灌溉有效与否的重要指标之一是有效灌溉系数，而2017年陕西省该指标只有0.56，这表明有约44%的灌溉水源被白白浪费了，与西方发达国家20%左右的浪费率相比，这一数据仍显得非常突兀。
陕西省目前农业节水灌溉土地约为1316万亩，占到总有效灌溉土地的69.3%，然而高效节水灌溉面积仅有546.5万亩，只占到总有效灌溉区域的29.7%，也就是说，仍然有约70%的灌溉方式需要大力改进。林果产业也是陕西省的一项重要水资源依赖性产业，目前该省有1790万亩的林果产业用地，但是具备灌溉能力的地区仅有34%左右，剩下66%的区域经常处于“靠天等雨”的状态。林果主产区的“三北”地区，虽然质优高产，却处于自然降水匮乏、灌溉能力不足常年缺水的窘境。
(四)科技创新助力灌溉模式革新
目前陕西省正致力于打造“政府+企业+市场+农民”的农业发展新模式，在各方的共同努力下，该模式成效初显。杨凌农业高新技术产业示范区是国内第一个农业高新技术产业示范区，它充分利用高校科研优势，致力于提升农业技术的现代化、科学化。该区也是省内仅有的3大自贸区之一，一直主动搭建农业国际合作服务平台，推进境外农业国际合作园区建设，建立丝绸之路农业教育科技创新联盟。当前已经在美国等国家兴建6个现代农业示范园区，推动农业领域对外投资，发展国际农业科技合作。
1999年2月，经国家科技部批准，国家节水灌溉杨凌工程技术研究中心正式挂牌成立。经过四年的建设与发展历程，杨凌节水中心已成为国内一流的节水工程技术研究、开发与示范基地。杨凌示范区中以节水技术示范园项目，本土企业和以色列著名的节水设备生产企业共同研究努力，这里控制灌溉示范系统灌溉设施建设曾经有发展模式亟待转型重要区域，陕西省产业方面的基础设施修复和兴建的需求极为迫切。
(二)投入巨大而资金匮乏
高效节水农业设施建设初期需要大量的资金投入支持，据了解，膜下滴灌技术每亩需要投入1200元，喷灌技术则为1000元，而且滴灌带等灌溉工具极易损耗，通常每年需要更换，每亩每年需要额外的150元投入。目前陕西省高效灌溉节水技术推广的资金主要有中央资金、地方配套资金和自筹三条途径，而前两条途径是投入资金的主要来源。仅2017年一年陕西省用于兴修水利设施的总投入就高达275亿元，巨大的资金耗费和资金来源困境是制约高效灌溉节水技术在全省推广的主要因素之一。如何拓宽资金来源渠道，改变单一依靠政府补贴、政府投入(政府农业专项资金等)和政府主导的发展困境，是陕西省必须着重思考和努力的重大课题。
(三)农业和林业资源分散
农业资源分散表现之一是土地的利用。我国的耕地和林地基本上仍然以家庭联产承包为主，小规模、分散化地运作使得农业巨额投入困难，也客观上加剧了水利灌溉设施建设的困难和管理的困难。目前水利设施的建设基本上都是由政府主导，而作为土地使用方的农民却显得极为被动，表现出“政热农冷”的反常现象，因此推动土地流转、鼓励农户合作，是调动起水利设施建设和维护的一个关键途径。农业资源分散的另一个表现在于陕西省独特的农业资源分布，南北狭长的走向，使得陕西省内各区域的耕地、林地资源分布极不均匀。耕地资源比较丰富的区域集中在关中平原，而林地资源丰富的区域在南部山区。平原区域的水利灌溉建设容易推进实施，而林地(特别是果林区)的水利灌溉设施建设则比较困难，复杂的地形、地貌意味着更为恶劣的气候条件，需要的投入、建设、管理和维护也必定更为精细。
(四)土壤条件与气象灾害
陕西的渭南、榆林等地区存在不少盐碱地，据统计面积至少达15.258万hm2。在耕地减少、生态保护压力日益增大的情况下，如何改造盐碱地也成为陕西省农林业高效节水灌溉的一个重要难题。以卤泊滩为例，该区水资源匮乏、生态脆弱、经济条件差，传统的“淡水压盐、灌溉洗盐、排走盐碱水”模式根本不起作用。陕西省地处黄土高原和秦岭山区，容易受到自然灾害的影响，全年旱涝不均，农业、林业等受降雨条件影响显著的产业，更容易受到气象灾害的破坏。据《中国气象灾害大典·陕西卷》2800多年的气象记载统计，陕西的气象灾害主要有旱灾、暴雨、洪涝、大风、冰雹、冷害、霜冻、雪、雾和雷电等10种，气象灾害不仅直接影响农业、林业的收成，也会间接影响农林业灌溉设施的使用寿命、使用效果，甚至直接破坏灌溉设施。
四、国内外实践案例启示
(一)国外实践与探索
以色列是有名的缺水和水资源分配不均国家，其65%的耕地集中于水资源仅占20%的南部区域。但是，经过北水南调工程、精细化的滴灌技术(室内无土栽培微喷灌、室外植被滴灌)、污水回收再利用、海水淡化工程。1959年，以色列颁布《水法》，并设立水委员会和理事会，专门管理国内的水资源问题。其后更相继出台《水井法》、《河溪法》，不断细化用水规范。据欧洲权威机构统计，以色列的废水回收循环利用是OECD成员国中程度最高的国家，截止2014年，全国高达51.7%人口使用回收处理后的废水。当前海水淡化已经成为以色列最主要的用水来源，全国55%的用水需求依靠海水淡化来解决，其Sorek工厂是世界上最大的逆向渗透海水淡化工厂。
而另一家有名的供水公司TakaDu，已经探索将云计算、大数据技术与节水系统融合利用。以色列的水资源利用理念和技术都值得陕西省借鉴和学习，尤其是63年如一日的节水意识、高效利用意识和不断革新技术的意识。作为同样用水紧缺的地区，陕西省虽然没有海水淡化利用的条件，但是可以通过理念学习、技术合作与引进等方式，来提高灌溉技术和水资源利用率。
(二)国内部分地区的实践启示
2006年启动建设的无锡太湖万亩水稻示范园中，专门设立300亩的平原智能化节水灌溉示范区，区内引进国外网络智能化灌溉系统，能实现稻田内水量实时监控，“定流量、定时间、定周期”灌溉和排水。2017年广东省中山节水灌溉项目通过“以奖代补、先建后补”来促进落地实施，并着力编写验收方案和资金使用管理规定。2017年7月底，内蒙古启动灌溉信息化管理平台建设，建成后将同时实现水利厅云平台、水资源监控管理信息平台和数据交换中心协同工作，实现智能、实时、动态地农业灌溉操作。
在节水灌溉的理念驱动下，国内也涌现出一批智能灌溉企业，如Rainet云灌溉推出的物联网灌溉产品，文朗润诚智慧农业项目推出的农业环境智能监控系统，托普物联网推出的农林(农业)“四情”监测预警系统。它们也积极关注农业水资源的高效利用，尝试将“粗放型”的灌溉方式向“精细化”“智能化”的方向转变。应当看到，国内无论地方政府还是相关企业，都在积极探索新型农业灌溉技术。对于陕西省来说，东部沿海和南方地区的做法需要部分借鉴，但同时必须考虑自身水资源缺乏、农作物耕作方式和地理地形条件的独特问题，在比较的基础上选择低成本、可行性强的、推广难度小的农业节水灌溉方式。
五、推进陕西省水利灌溉建设的对策建议
(一)创新建设资金来源
如前所述，当前制约陕西省农业灌溉建设的主要制约要素之一是建设资金问题，必须着力解决政府投入为主的尴尬现实问题，拓宽融资渠道，吸引更多的社会资本投入其中，是一个可以考虑的思路。目前我国正在大力推动社会资本参与重大公共基础设施建设，而水利灌溉作为重要的公用基础设施，应该受到更多关注。2015年3月，我国出台《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，并于5月确定黑龙江奋斗水库工程等12个项目为第一批国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营试点项目。目前，这一做法已经得到众多学者的提议，而湖南省水利厅也正在考虑使用PPP模式建设水利工程，陕西省可以考虑由政府牵头和保证，大胆引入社会资本，以一定的周期和收益来给予合理回报。
(二)推动土地集约利用
土地的集约利用是提高资源利用效率的重要前提，鼓励土地使用权流转是我国新时期发展的客观要求，也是推进农业灌溉设施建设的必要条件。在新时期，陕西省面临着巨大的生态压力，同时经济增长方式也亟待转型，依靠传统农业已经不能适应社会发展的需要，而且会阻碍现代农业发展所必要的水利设施的建设推广。部分学者和水利工作者早就意识到农田水利工程与节约集约利用土地资源之间的密切关系，提出土地资源的集约化是建设农田水利工程的客观要求，也是后者得以实施的重要前提。陕西省人口较少，政府可以通过保障和促进就业的形式，鼓励农民进行土地流转，然后与土地的使用方订立协议，协商农业灌溉水利设施的建设推进，从而使各方的利益都能确保。
(三)制度人才建设并进
目前国内外水利研究者和从业者形成了一个共识：在推进水利灌溉建设方面，要确保制度建设在前，设施建设跟进。而目前在水利灌溉建设方面，一个重要的现实困境就是制度问题，水利设施作为公共设施，也面临着“公地悲剧”这一现实难题。
所以，通过一定的法律法规来明确水利设施的建设、运行维护，把责任具体到个人，保障部分产权所有者的合法利益，是陕西省需要努力解决的一个切实问题。水利建设的另一个问题是人才的培养和利用，大量的设施建设离不开人才的支持，而设施的运行和维护更需要人才的指导。农业灌溉需要培养一批专门懂技术、能吃苦、善学习的水利人才，并且长期服务于水利设施维护的各级岗位上。
因此，陕西省不仅要考虑如何培养本土人才，引进外来水利人才，更要考虑如何挽留人才。六、结论陕西省发展农业灌溉存在历史悠久、可以依托杨凌技术中心等优势，但是存在复杂的地形、相对劣势的气象条件、土壤盐碱化等不利自然因素与分散化的土地利用方式、相对单一的水利资金来源和水利制度及人才的不到位等不利的社会因素。因此，要改进现有灌溉方式，发展现代化的高效节水农业灌溉方式，应该先从资金利用、水利制度建设、水利人才培养与管理和推动土地集约利用几个方面来努力。
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