摘要:食品安全与卫生问题,直接关系到国计民生。而鲜活农产品的冷链物流是较为薄弱的环节,应强化监管与控制。本研究结合近几年中部地区河南省的一些实际发展情况,严格遵从《农业保险法》、《价格法》、《批发市场法》等现行部分法规,分析鲜活农产品冷链物流及其运输配送各环节的食品安全保障状况,系统挖掘现行法律体系的缺位,指出我国农产品运输与冷链安全发展方向的困境,提出可循建议,为相关部门的监管工作提供参考。
关键词:鲜活农产品,食品安全,冷链物流,法律缺位
1引言
冷鲜肉、蔬菜等农产品价格变动,直接关系到百姓的切身利益。无论是生产和加工农产品的农户、农业企业,还是广大的市场消费群体,均会受到不同程度的影响。具体来看,农产品的价格变动除了受到自然因素的局部影响外,更多的问题来至于生产流通运输的各个环节[1]。通过早期的调查数据[2]以及近期对该领域内的实际考察了解,鲜活农产品生产流通运输各个环节立法的缺失,以及现行法规政策对市场竞争行为的限制,共同导致目前流通成本的高额增加。
此外,由于局部形成了不良的循环状况,即为了控制和减少成本,或者增加利润,进而衍生了系列新问题。而目前关于在运输过程中相关法律的专门研究较少。本研究对农产品冷链在食品安全中的作用以及相关法律在农产品运输中的规定进行研究总结,以期为鲜活农产品的有效运输提供切实有效的法律保证。
2农产品冷链物流的概念及其对食品安全的作用
2.1农产品冷链物流
所谓“农产品冷链物流”泛指冷藏冷冻类食品在生产、贮藏运输、销售到消费前的各个环节中始终处于规定的低温环境下,以保证食品质量,减少食品损耗的一项系统工程。常见的各类肉、禽、蛋、水产等,均属于易腐烂的产品,“保鲜期”非常短。再者就是水果、蔬菜类。具体来看,鲜活农产品从加工、贮藏、运输、分销再到最后阶段的零售与配送的每一个环节内,都必须要始终保持在适宜的低温环境下,从而达到各类鲜活产品的标准要求,最大限度保证食品的品质和安全。
2.2农产品冷链物流对食品安全的作用
鲜肉、果蔬、水产等农产品容易腐烂、霉质,特别是对于半加工的食品,质量问题的发生概率往往更高。根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》[3](总局令第20号)及2016年卫生部发布的报告显示[4],腐烂和发霉的农产品、加工食品会产生大量的霉素,这对于人体的伤害是非常严重的。
为了降低风险,从十一五期间开始,有关部门一直重视发展生鲜农产品冷链物流,使农产品冷链物流得以不断完善。而国内各大物流公司以及大小企业等物流服务机构等,均相继建立了食品冷藏供应链,使易腐的生鲜农产品从产地收购开始,再到加工与储存,最后到运输与销售,保证每一个环节处在低温的环境,最大程度保障食品安全,减少食品损耗。
3我国鲜活农产品运输流通各环节的法律缺位
3.1产业链收购环节的法律缺位
鲜活农产品保鲜问题一直都是我国亟待解决的难题,因为新鲜度直接影响市场的供需平衡。然而,不可否认的是,鲜活农产品保鲜,对于运输的质量标准要求势必会提高很多,相应的成本价格也在提高。在这种市场流通环境下,很多上中游的企业商家组织,会尽可能在产业链前端压缩成本价格,而农产品的收购环节,成为了各主体方的关注点。从全国范围内来看,根据2016年农业部门的相关数据统计[5]得知,运作比较规范的专业合作社并不多,全国两千多个城市仅有15万个专业合作社。直接带动了3500万户的农户,直接覆盖的农户为5600万户。
具体来看,专业合作社并没有将固有的优势充分发挥出来,而参加专业协会的人数不足千万。因此专业合作社的覆盖面比较小,带动能力不强。虽然近些年国家政府通过出台各类政策、补贴等措施鼓励农民自愿参加农民专业合作社,但由于自身专业化程度不高、组织程度低、信息闭塞等原因,使得农民专业合作社无法发挥出实际作用。在整个城乡贸易中,农户还一直处在一个被动接受的局面。如此一来,使得部分收购者和经纪人乘虚而入,利用和放大广大农民市场意识薄弱的缺点,尽可能去压低农产品初级阶段的收购价格。总的来看,在一定程度上直接垄断了农产品收购。与此同时,在各个环节都采取这种压低价格与成本支出的策略,再加上区域内市场的“决定权”掌握在手中,质量问题更是可想而知。
3.2产业链运输配送环节的法律缺位
生产地、批发地、销售地,均属于产品价格不断递增的一个动态变动过程。具体来看,无论是生产地还是批发地再或者是销售地,均属于运输环节的范畴。因为在运输环节会产生高昂的运输成本。我国商贸物流总成本占到了全年度领域内GDP的18%,比欧美等发达国家地区高出一倍[6]。在农产品运输环节,这一比例相对更高一些。在现行的GB/T21735-2008《肉与肉制品物流规范》中[7],重点规定了冷藏(肉类)食品物流过程的包装、标志、运输和储存要求。
实际上与现阶段农产品物流服务体系是分不开的。因为我国生鲜农产品,包括前文中提到的鲜肉、水产、果蔬、禽蛋等,流通主要是依靠公路运输来完成。与此同时,成品油垄断的原因使得油价高额,再加上公路经营垄断进一步加剧了物流成本这一问题。尤其是在国内一些道路网络不发达的地区,运输成本更是高出一截。最后一点就是地方性的行政垄断行为,不少地区政府为了保护地方利益,增加地方财政税收,设置各种地区壁垒。譬如以往几年比较常见的过路费、摊位费、市场管理费等。
3.3产业链批发环节的法律缺位
对于该环节的管理缺失和法律缺位现象,也比较显现。现行的SB/T10621-2011《超市鲜活农产品供应商评价指标体系》[8]中明确规定农产品经营者可以依据产品的生产成本和市场供求状况来进行定价。这一环节直接承担了70%的流通任务,故而也称之为农产品流通最关键的环节。当然,其本身依然属于运输管理的范畴。该环节对于农产品的定价往往扮演着决定性角色,一旦市场缺失了有效监管,或者经营者滥用自己的定价权力,就会大幅增加整个成本。实际上批发价格仅仅为零售价格的一半,终端零售才是获利最大的一个环节。
4鲜活农产品冷链物流问题--以河南省为例
河南省是农业大省,经济总产值在整个中西部地区位居榜首。最近几年,全省农林牧渔等行业也得到了迅猛发展。根据2016年河南省统计局公布的相关数据信息可以得知[9],从2012年到2016年,河南省瓜果类、肉禽类、水产类、禽蛋类、奶类等食品产量稳步上升。尤其是瓜果类和肉禽制品,产品增幅保持在15%以上,并且也属于全国主要果蔬产地之一。
表1统计呈现的是2012年到2016年河南省农产品产量情况。单以2015年度和2016年度河南省的农产品流通情况来看,在运输、装卸、包装等环节,直接损坏的产品占到了总产量的3%[10],造成了极大浪费。尤其是对于广大农户而言,损失比较大。表2统计[11]呈现的是我国(这里指河南省,具有代表性)与欧美等部分发达国家之间冷链现状比较。结合表1和表2的数据统计情况来看,基本可以将近几年我国国内生鲜农产品流通全过程中的核心问题归咎在冷链运输这一环节。
对于其中法律层面的缺失与不足,简单归纳为3点:关于农产品冷链安全标准化的相关制度与法律建设非常滞后。正如表2所述,任何一套高效的冷链管理体系与物流服务框架,都需要完备的法律法规来约束,以此来增强整套体系运作的保障性。而这些问题均属于当下最亟待解决的方面。法律不完善,标准数量少。尽管也有相关的法律条文规范,但并不够专业。标准陈旧,与国际接轨程度不高。在2009年,我国出台了《食品安全法》[12],其中部分内容就已经提到了农产品冷链物流安全建设的技术标准,但从近几年的实际发展来看,并没有明确予以规范化操作。
再比如截止到2017年,现行法律体系内,有农产品质量标准关联的超过了3000条,而实际上与物流与流通环节有关的规范,仅仅100多条[12]。立法落实不到位情况下造成政府监管体制的混乱。对于前文概况中的多项市场不良现象,相当程度上与现行的行政体制和监管方向有关。继续以河南省为例,不少县域地区均存在此类现象。
在对于法律法规实际操作与执行过程中,由于食品安全领域采取多头监管体制,造成政府监管的片面性。包括在质检部门、卫生部门、工商部门等,对于加工生产流通与消费各个环节的监管工作,各自间的职责交叉现象比较严重,权力界定不清,最终导致在监管过程中难以协调运作。前几年河南省再次爆出了“瘦肉精”的食品问题。虽然属于前端的生产加工与监管问题,并不属于流通的范畴,也恰恰表明了,国家政府目前尚不看重流通过程中的质量问题,依然将精力过多的集中在生产加工与市场消费环节。农产品冷链运输与食品安全相关法律应用研究较为欠缺。
以往对于食品安全领域的研究,更多还是集中在生产、加工以及市场消费等环节,很少去专门研究运输流通过程中的技术领域。譬如常见的制冷保温技术、设备工艺技术、信息技术、生物技术等。单以信息技术来说,属于农产品冷链安全的最直接保证,是实现企业与企业之间、企业与监管部门之间信息共享与联动的大前提。但目前该领域的相关研究较少,实践推进缓慢,相关的法律法规落实不到位。总的来看,全国性或者区域性农产品冷链质量安全监控系统尚未建立,继而间接造成政府部门对相关信息的采集与处理能力比较弱。
5小结
近些年来,随着商贸物流行业的迅猛发展,再加上技术上的日趋完善,也使得农产品流通取得了较为长足的发展。而近几年我国农产品流通业发展过程中最大的困局,即物流体系的构建。尤其是鲜活农产品生产流通各环节,不合理定价的法律问题最为显现,最终成为鲜活农产品运输与流通的最大困境。如何解决鲜活农产品运输问题,即加快实现“绿色通道”,是应该关注的重点。而对于我国农产品生产流通与运输过程中存在的普遍性问题,具有较深层的法律原因。虽然目前相关法律服务已成体系,但在局部落实以及监管层面,保障性依然不足。
所以,无论是流通过程中,还是市场始终两端的食品安全问题,近些年时有发生。再加上地方行政权力的过度干预,以及市场监管的局部缺失等,最终衍生出系列新矛盾新问题。基于上述分析,提出2点建议:建构一套农产品冷链物流服务相关保险制度体系。从立法层面加以完善,并借助于欧美等发达国家地区的成功模式,加快改进与革新。以美国和德国为例,早在20世纪30年代就已经初步建成了相关保险制度体系,即农产品保险制度[13]。该制度法规,直接覆盖了农产品流通的全过程。比如中美间的差距,物流成本开支方面的占比,是美国的2倍多。
从侧面也反映出美国在该领域内服务体系的科学合理性。当然,我国在该领域也并非完全空白,现行《保险法》中的第155条中明确规定,“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律、行政法规另行规定”[14]。总体来看,应在原有框架体系的基础上,围绕农产品冷链物流,以前端预防控制为主要出发点,加快市场预警机制的健全。尽量以法律法规的高度来加强保障。第二,完善价格立法[15],构建农产品价格法律体系。
关于运输成本与产品价格之间的矛盾,贯穿于农产品流通全过程。因此应积极充实和完善《价格法》。既往的研究以及政府工作实践基本上是对原有的规则简单补充与修改,没有对进一步增加价格的行为给出具体细则。简言之,现行的《价格法》中几乎不存在农产品价格方面的核心内容。因此,只有将该部分内容纳入到法律框架内,才能确定该制度规范的约束力和可推行度。对于上述提到的自主定价权问题[16]和市场多头执法的弊端,相当程度上也可有效规避。
参考文献
[1]那艳华.农产品质量安全法律规制研究[J].东北农业大学学报(社会科学版),2010,8(6):157-159.NaYH.Studyonthelegalregulationofthequalityandsafetyofagriculturalproducts[J].JNortheastAgricUniv(SocSciEd),2010,8(6):157-159.
[2]孙玉玲,陈凤娇.公平偏好下的鲜活农产品质量激励机制研究[J].食品工业,2016,(12):229-233.SunYL,ChenFJ.Researchonqualityincentivemechanismoffreshagriculturalproductsunderfairpreference[J].FoodInd,2016,(12):229-233.
[3]徐博.《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》发布[J].农业工程,2016,(1):57.XuB.Foodandagriculturalproductsmarketsalesqualityandsafetysupervisionandmanagementmeasuresissued[J].AgricEng,2016,(1):57.
[4]思雨.2016年中国食品安全状况研究报告发布质量安全水平逐步向好[J].中国食品,2018,(1):172.SiY.ThequalityandsafetylevelofChina'sfoodsafetyresearchreportreleasedisgraduallyimprovingin2016[J].ChinaFood,2018,(1):172.
[5]刘刚.《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》2016版发布[J].农药市场信息,2017,(2):10.LiuG.Themaximumresiduelimitsofpesticidesinfoodsafetynationalstandard2016editionreleased[J].PesticMarketNews,2017,(2):10.
[6]梁伟静.基于统计与会计结合的制造企业物流成本核算方法研究[D].太原:太原理工大学,2016.LiangWJ.Researchonlogisticscostaccountingmethodofmanufacturingenterprisesbasedonstatisticsandaccounting[D].Taiyuan:TaiyuanUniversityofTechnology,2016.
