提要:以2015年底自治区土地利用变更调查数据为基础，系统分析内蒙古土地资源数量、质量、空间分布规律以及土地利用程度，归纳自治区土地资源的利用特点及过程中的不足和缺陷，并针对这些问题尝试提出相应的解决策略。
关键词:土地利用现状,利用程度,可持续利用,对策,内蒙古
人们的日常生活和生产活动离不开土地资源，这是大自然所赠予的宝贵财富[1]。土地可持续利用研究是全球环境变化研究的核心领域和前沿课题[2，3]，也是编制土地利用总体规划的重要组成部分，合理的土地资源利用结构可以改善利用效率。伴随我国人口的日益膨胀，环境破坏和资源短缺等问题越发显著，面对有限的土地资源，怎样才能既实现收益的最大化，又能做到可持续使用，这是当下亟待解决的一个问题[4，5，6]。
当前内蒙古自治区土地资源浪费严重，在开发利用上不甚合理。当地政府和居民面对着十分棘手的问题:怎样才能在特定的时间和空间下，恰当分配土地资源，进行合理地开发、整治、保护、利用，搭建和谐的人地关系，以追求资源的可持续使用和优化配置，兼顾经济、社会、生态的发展，更好地实现综合效益[7，8]。
1内蒙古土地资源利用现状分析
1.1土地资源数量结构分析
1.1.1土地资源数量占比分析
2015年底，内蒙古调查统计了有关土地使用的变更情况，统计显示，自治区土地总面积115.45万km2，占全国土地总面积的12.03%。其中农用地8140.41万hm2，建设用地161.50万hm2，未利用地3243.61万hm2，分别占土地总面积的70.51%、1.40%和28.09%。
农用地中，耕地、园地、林地、草地、其他农用地，分别占农用地面积的11.25%、0.07%、26.81%、60.87%、1.00%;建设用地中，村庄用地占46.74%、水利设施用地占4.24%、城镇用地占28.89%、特殊用地和风景名胜占1.96%、交通运输用地占13.07%、采矿用地占10.10%;未利用地中，其他草地、盐碱地、沙地、裸地，分别占未利用地面积的29.32%、2.90%、29.10%、25.96%。2009-2015年，建设用地占全区土地总面积的比例由1.26%提高到1.4%，增加了0.14个百分点。建设用地内部城镇工矿用地占比由30.97%增长到33.99%，农村居民点用地占比由51.01%降低到46.74%。2015年国土资源公报数据显示，全国建设用地占国土总面积的4.01%，内蒙古的土地建设利用率尚未达到这一平均水平。
从表1土地利用类型数量结构可以看出，由于历史、自然条件、民族习俗及国家政策定位(国家北方生态防线建设)等种种原因，内蒙古土地利用结构仍以草地为主，占全区土地总面积的51.15%，是发展草原畜牧业的重要物质基础，具有得天独厚的草地资源优势。对于自治区GDP而言，畜牧业经济发挥着至关重要的作用，是内蒙古的主体经济，又是一项支柱性的优势产业。保护草地资源，更是国家北方生态防线建设的必然选择。
1.1.2土地资源数量多样化分析
如表2所示，内蒙古自治区的土地利用多样化水平(GM)达0.601，这意味着当地土地利用多样化水平相对较高[1]。其中，GM高于自治区总体水平的有6个盟市，分别是东部的兴安盟和通辽市，中部的乌兰察布市和西部的乌海市，GM均在0.7以上，主要分布在“呼-包-鄂”核心经济圈外围经济水平相对较低的地区;呼和浩特市和赤峰市GM与自治区平均水平相当，保持在0.6左右，这与其地域特点和经济发展水平相一致，这两个城市既是自治区经济发展的动力引擎，又承接着农牧交错区的职能，因此，用地类型相对包头、鄂尔多斯较多样化。包头市、鄂尔多斯市、呼伦贝尔市、巴彦淖尔市、锡林郭勒盟和阿拉善盟这6个盟市GM低于自治区平均水平，在0.4-0.6范围内。
分析其原因，可概括为两类，一类是由经济快速发展而导致的用地类型单一化，用地向着某一类或几类产出效益较高的用地类型发展，包头和鄂尔多斯是典型代表;另一类是由地理位置、资源禀赋所决定的土地利用单一化。呼伦贝尔市和锡林郭勒盟丰富的草地资源和地方的产业主导方向决定其GM相对较小，巴彦淖尔市地处河套平原，是自治区的粮食主产区，主导产业以农业为主，因此，土地利用类型也相对单一。阿拉善盟地处内蒙古自治区最西端，荒漠戈壁面积较大，自然条件恶劣，经济发展滞后，土地利用类型相对单一。
1.2耕地资源质量等级分析
内蒙古自治区地域辽阔，自然条件复杂，东西差异明显，水资源条件、热量、地形地貌、土壤等自然要素对耕地质量和分布显示出很强的制约作用。目前，全区耕地自然质量等分为8～15等、利用等分为6～15等、经济等分为7～15等，等别总体偏低，等别面积差距较大，大部分耕地集中在14～15等，各等别的面积分布比例(图1和表3)。
以经济等别为例，全区高等(7-10等)耕地面积为19.19万hm2，占耕地总面积的2.11%;中等(11-13等)耕地面积为269.01万hm2，占耕地总面积的29.53%;低等(14-15等)耕地面积为622.71万hm2，占耕地总面积的68.36%。表明自治区耕地总体质量不高，多为中、低产田。高级别的耕地多聚集于土默川平原、河套平原、嫩江西岸平原、西辽河平原及城郊结合部，以及黄河、西辽河、嫩江及其支流沿岸，占全区十等及十等以上耕地面积的90%以上，是全区地形平坦，土层深厚，土壤肥力高，水资源丰富，农田基本建设好的水田、水浇地集中分布区。
低级别的耕地分布较为广泛，多聚集于老哈河-教来河中上游丘陵台地、大兴安岭南边的山地、准格尔-和林格尔黄土丘陵、阴山南北丘陵台地、鄂尔多斯高原区，这些地区大多是坡耕地或旱耕地，基本不具备灌溉条件。就地域组合的结构而言，东部区耕地总体质量高于中西部地区，灌溉区高于旱作区;大兴安岭-阴山山脉为界，耕地质量东、南旱作区高于西、北旱作区。河套平原、西辽河平原、嫩江西岸平原、土默川平原高等别耕地面积占全区高等别耕地面积的75%以上;城郊结合部高等别耕地面积占全区高等别耕地面积的6.51%;黄河、西辽河、嫩江及其支流沿岸地区高等别耕地面积占全区高等别耕地面积的10.75%。
1.3土地资源利用类型空间分布
1.3.1土地利用类型空间分布占比分析
图2反映出2015年各地类在全区12个盟市的分布情况。耕地较集中的分布在巴彦淖尔市、呼和浩特市、包头市的河套平原、土默川平原及黄河沿河地区，赤峰市、通辽市的西辽河平原及老哈河、教来河沿河地区，呼伦贝尔市和兴安盟的嫩江右岸平原区及大兴安岭岭东、岭南丘陵区，合计占全区耕地总面积的82.33%。林地呼伦贝尔市分布集中，占全区林地总面积的54.98%，赤峰市、通辽市和兴安盟的大兴安岭及赤峰南部山地次生林区，占全区林地总面积的26.34%。草地多聚集于呼伦贝尔市、锡林郭勒盟、鄂尔多斯市、阿拉善盟，在全部草地面积中，占68.24%。
其他土地阿拉善盟分布较为集中，占全区其他土地总面积的76.53%，主要为沙漠和裸土地。呼包鄂城市群和赤峰、通辽中心城市扩展速度较快，城市用地规模增长明显，集聚效应显著，成为自治区人口集聚和经济快速发展地区。
1.3.2土地利用空间结构分析
人们的日常活动会影响土地的利用，而这种影响水平会通过空间格局指数加以体现，若这种干扰影响越大，就会增强土地利用的均匀度与有序度，而优势度会相应降低。通过公式计算各指数(表4)。由表4可知，内蒙古各盟市土地利用优势度比较高，3/4的盟市在1以上，其中锡林郭勒盟优势度在2以上，这是因为该地是我国及内蒙古主要的畜产品基地，具有高质、丰富的天然草场，约有180000km2可以供人使用，在整个内蒙古自治区的高质天然草场中，占据了1/5。
有序度和优势度在数据表现上呈相关系数是-1的、明显的负相关，这意味着优势度指数会随着有序度指数的升高而降低;有序度和均匀度在数据表现上相关系数为0.9594，呈显著的正相关关系，表明有序度指数越高，均匀度指数越高，内蒙古各盟市中呼和浩特市、乌海市、通辽市有序度指数均在2以上，表明人类活动对其土地利用的配置影响较大。
1.4土地利用程度分析
如表5所示，内蒙古自治区2009-2015年，土地利用率7年间基本维持在72%左右的水平，仅上升了0.07个百分点;土地农业利用率整体偏高，逐年略有下降，下降0.06个百分点，基本符合全区的自然条件，亦表明地区土地利用的原始性，同时也意味着未来土地开发潜力巨大，另一方面，随着近几年社会经济的发展和土地资源合理开发利用，已成为全国重要产粮省区之一、农畜产品生产基地及我国北方重要的生态安全屏障;全区土地建设用地率水平整体偏低，呈逐年上升趋势，2015年为1.40%，低于全国同期水平(2015年4.01%)2.61个百分点。
近年来内蒙古建设用地增长较快，基础设施建设投资逐年加大，土地建设用地率有所提升，但地域辽阔，建设工程量大、工期短，基础设施投入不足、历史欠账较多等现实问题，建设用地利用率仍处于低位状态;2015年全区土地垦殖率平均为7.93%，仅上升了0.04个百分点，且地区差异较大，基本反映了内蒙古水土资源匹配条件，特别是水资源条件，土地垦殖率较高的地区为地势平坦、水热条件较好的平原区;林地覆盖率略有下降，下降0.05个百分点;全区人均耕地由2009年的0.37hm2/人下降至2015年的0.36hm2/人。该区域平均每个人可使用的城乡建设用地和普通建设用地，在六年的时间内几乎没有变化，分别是0.05hm2/人和0.06hm2/人。
2内蒙古土地资源利用特点及存在的问题
2.1土地数量优势和人均占有量总体富裕
内蒙古地域辽阔，土地资源总量丰富，人均占有量大。2015年该区域平均每个人可使用的土地资源面积为4.59hm2，较之全国要高出6.3倍，平均每个人可使用的其他类型的土地资源面积较之全国也是遥遥领先，其中，人均草地资源占有量为1.97hm2/人，是全国平均水平的12.4倍之多;人均耕地面积是0.36hm2，是全国平均水平的4.5倍。
2.2土地利用宏观成带性及农牧林交错与互补性
内蒙古土地利用类型在空间分布上突出表现为带状分布规律。大兴安岭-阴山山地是自治区农牧林业的自然分界线，该地多发展林业;而该线以南则多为农林牧业，它们彼此交错分布，该线以北多发展牧业;而在西辽河平原、嫩江右岸平原、河套-土默川平原等地区，由于水源充足、地形平坦，因而多开辟为耕地。
另外，因为不同的地貌在某些局部表现上会呈现较大差异，所以土地利用在分布上往往具有次一级的带状特点，呈现显著的地域性特征，在分布上同当地的土地适宜度、自然环境、人们长久的经济活动紧密相连。而且，该区域内种植业、林业、牧业在用地区域分布上具有明显的过渡带，即农林牧交错地区。全区农牧林之间具有相互依赖、补充性，即农业可以保证畜牧业稳定发展，林业不仅可以用做各种林副产品的原材料，而且还以其极佳的生态环境为畜牧业和农耕业的发展奠定了基础。
3土地资源可持续利用对策
3.1加强耕地和基本农田保护
严格管控非农业建设占用耕地的数量，确需占用的，必须首先确保补充耕地质量不得低于被占用耕地质量;对于基本农田建设而言，要构建集中投入机制，重视基本农田保护区和粮食主产区的建设，不断加大老哈河沿岸地区、西辽河平原、河套平原、阿拉善绿洲农耕区、土默川平原、嫩江右岸平原区、黄河沿岸地区等的建设力度，尽快形成示范区。
3.2促进节约集约利用土地，提高土地利用效益
秉持有保有压、差别相待、“新增指标保重点，普通工程凭挖潜”的原则，确定不同类型建设用地建设时序以及增量指标的科学配置，优先支持重点城镇发展用地及工业集聚区用地，重点保障符合产业发展政策和经济发展需求的重点项目用地，以及关系民生的项目用地，完善新增建设用地年度计划编制办法，确保城市和乡村在用地结构方面趋于合理;根据产业和居民集聚的实际需求，阻止工矿和城镇用地的非理性延伸，确保其规模恰当，追求居民和土地两个方面城镇化的和谐;整合规范农村牧区建设用地，不断改变“空心村”用地情况，切实落实“一户一宅”政策，禁止超标准占地建房，妥善处理当前超标准用地的问题。
3.3统筹区域土地利用，实现差别化土地政策
通过对社会发展特点和地区资源特征的分析，在土地利用方面秉持因地制宜的原则，在此基础上选择合理的布局结构和改革方向，强调并带动当地优势产业的发展，构建颇具地方特色的城市群、经济带、特色农业区、专业生产基地;实施分类管理的区域政策，大力发展基础项目和基础设施的建设，更好地带动工业化和城镇化的发展。
3.4大力推进土地整治，提高农用地质量
合理规划、统筹安排有关土地整理的工作，重点治理利用不合理、使用效率低以及尚未利用的土地，采取措施逐渐恢复因自然灾害或人为建设而遭受破坏的土地，不断提升其利用率。比如:针对土地利用对环境的影响情况进行评估，了解在重点流域、基本农业基地、西部干旱半干旱地区利用土地时给自然造成破坏的原因、种类、分布、规模、水平，构建起有关生态环境质量的预警和预报机制，以及有关土地利用自然环境的背景数据库，在土地利用模式方面不断探索创新，开发能够良性循环的新模式。
通过具体举措，尽量避免土地沙化、水土流失和土地质量下降的情况;针对围垦与过度开垦区域，要根据规划稳步开展退耕还草、还林、还湖的活动，在规模较大的江河两岸或自然环境极其脆弱的区域，要及时退出陡坡耕地;颁布有关土地复垦、整理、利用的支持政策，提供新增耕地指标折抵、异地开发、土地置换、产业化运作等经济帮助。
3.5合理保护和利用未利用地，提高土地利用率
制定未利用地利用与保护的有效管理手段，探索利用新机制，建规立章，提高其利用与管理水平。针对不同区域、不同类型的未利用地，积极探索未利用地利用模式，采取有效的工程措施加强未利用地利用与保护，对可利用的要依法批准，集约高效利用，对目前难利用的采取必要工程措施加以保护。
3.6强化土地政策研究，推进土地科技创新
增强土地管理支撑能力针对自治区特殊的区情，加大适合自治区的土地政策研究力度，重点在综合开发沙地裸地等未利用土地资源、露天煤矿用地等作为临时用地进行管理、制定自治区禁止和限制供地政策、确定适合所属各旗县土地等别、土地价格等土地政策研究上有所突破，为自治区快速发展提供土地政策支持，保障必要的用地支撑;加强土地学科体系建设，开展土地科学基础理论与方法研究，构成层次丰富、维度全面的交叉式学科，具体内容涉及应用科学、基础科学、技术科学等。
建立系统的土地科学理论体系和以地球系统科学为核心的新的知识体系，将微观研究与宏观研究接口，综合联系在自然和社会经济两个方面的过程，完成跨学科的探索和分析，是未来土地科技创新的发展方向。在集成创新土地规划、评价技术，开展“国土空间规划关键技术研究与示范”、“土地资源综合监管关键技术与示范”、“土地资源综合监测与持续利用野外科研基地建设”等方面研究，在全国典型区域建设若干个集土地资源数量-质量-生态综合监测、优质耕地持续利用、土地政策试验应用为一体的国家级土地资源野外监测与持续利用科研基地。
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