浙江省驻镇规划师制度的探索与实践

　　摘要：近年来全国各地区对驻镇规划师、驻村规划师制度进行了广泛探索，这是对我国目前乡镇规划建设管理制度创新的一次有益尝试。浙江省结合小城镇环境综合整治工作，开展了自下而上与顶层设计相结合的驻镇规划师制度的创新，对于全国其他地区开展类似工作具有较强的借鉴意义。本文在对浙江省驻镇规划师制度产生背景分析及明晰驻镇规划师概念的基础上，提出浙江省驻镇规划师“自下而上立足乡镇、制度规范全域覆盖、因地制宜保障有力、提供平台关心成长”等有别于其他地区的特点，并进一步指出目前该制度存在的制度建设区域不平衡、规划师参与度不高、长效机制有待完善等问题，以期为完善我国乡镇规划建设管理体系提供借鉴。

　　关键词：浙江省;小城镇;环境综合整治;乡镇建设;驻镇规划师;规划师职称

　　引言小城镇一头连着城市、一头连着农村，是推进新型城镇化和城乡发展一体化的战略节点，是城与乡的纽带和“黏合剂”，在城乡发展中起着承上启下的关键作用。然而小城镇由于对规划建设专业人才吸引力弱，导致规划建设管理技术人员极端缺乏，进一步导致了小城镇规划建设管理水平不高，严重制约着我国小城镇发展水平的提升。为解决基层规划人才短缺的问题，全国各省区进行了一系列探索。如四川成都按照“调整类别、社会招聘、补录为主”的工作思路，招募具有城市规划、建筑学等相关专业的高素质专业技术人员到乡镇工作，重点镇一镇配备一名乡村规划师，一般乡镇是2至3个乡镇配备一名乡村规划师,对乡村建设中的一些重大项目集中进行服务。山西省富平县规划局聘请了陕西省城乡规划设计研究院、中联西北工程设计研究有限公司两家设计院10名规划师进行驻村指导，在全省率先推行驻村规划师制度,目前这一制度已在陕西全省推开，很好地指导了当地乡村规划建设。

　　浙江省是我国经济发达省份，也是城乡统筹发展水平比较高的省，小城镇在浙江的社会经济发展中一直起着非常重要的作用。伴随浙江省小城镇的快速发展与建设提速，小城镇规划建设的科学性与合理性显得更加重要，然而由于小城镇基层规划建设人才短缺、技术力量薄弱、管理制度不健全等问题，导致全省小城镇普遍存在产业不强、秩序较乱、风貌差等现象，一定程度上影响与制约了全省小城镇的发展。随着浙江省小城镇环境综合整治行动的提出与开展，以及美丽乡镇建设的深入推进，乡镇规划建设管理人才的需求更加突出，驻镇规划师制度在这种背景下应运而生，既符合浙江发展实际需求，又切中小城镇发展的要害。

　　经过半年多的探索与实践，浙江省各地市在驻镇规划师制度创新、人才聘用、管理机制等方面进行了深入地探索实践，建立了较为系统的驻镇规划师制选拔、聘用、考核、激励机制，切实提升了全省小城镇规划建设管理水平，有效解决了基层人才短缺、技术力量薄弱的问题，为小城镇环境综合整治与乡镇建设的有序推进提供了技术支撑与智力保障。

　　1驻镇规划师的基本概念

　　浙江省驻镇规划师主要是指乡镇人民政府(街道办事处)为加强规划建设管理，按照一定标准,通过购买服务、选调选派、义务服务、志愿服务等多种形式聘请任职的城乡规划、建设、设计、施工、管理等方面的专业技术人员。

　　1.1驻镇规划师选聘条件

　　驻镇规划师的选聘按照公开、公平、公正、竞争、择优的原则，根据当地需求与实际情况，充分结合现有工作基础、挖掘现有智力资源，因地制宜进行选聘。驻镇规划师一般都有着较为深厚的人文素养、良好的审美意识和较强的业务能力，认真严谨，踏实肯干。驻镇规划师选聘的专业范围根据整治阶段与实际需求而定，涵盖规划、建筑、结构、园林、景观、道路交通、市政工程、建设管理等专业领域;驻镇规划师一般都具有城乡规划学专业或相关专业本科及以上学历，或具有一定的相关专业技术经验和技术职称，在城乡规划、建设、管理等方面有一定的实践基础与工作经历;驻镇服务工作时间结合小城镇环境综合整治行动开展与乡镇建设情况，综合考虑基层实际工作需求而定，一般每月累计不少于60小时。

　　1.2驻镇规划师主要职责

　　驻镇规划师负责乡镇(街道)全域范围内规划建设管理全过程、多方位的技术服务与指导，近期工作重点是围绕小城镇环境综合整治行动提供相关专业服务与技术指导。一是按照国家、省、市相关法律法规及规范要求，就小城镇环境综合整治等工作中的规划编制、项目设计、项目施工、组织管理和机制建设等各环节，提出技术指导意见，为地方政府规划建设管理事务的研究决策做好参谋，对违反相关规划要求的行为提出整改意见或建议。二是贯彻落实国家、省、市相关工作要求及文件精神，帮助解决小城镇规划建设管理中存在的困难与问题，提出解决方案或建议。就小城镇发展定位、规划思路、整体布局、风貌塑造、产业发展与实施策略等向乡镇(街道)提出意见建议。三是为乡镇(街道)专业技术人员进行业务培训与技术指导。

　　1.3驻镇规划师的薪酬和考核激励

　　专职驻镇规划师一般实行年薪制或月薪制，由县(市、区)整治办、乡镇政府(街道办事处)与受聘单位或受聘人员协商确定，纳入年度财政预算;兼职驻镇规划师的工作经费一般根据工作时间、工作内容灵活确定。通过建立健全与驻镇规划师制度相适应的工作督查制度、管理考核办法、工作通报制度等，对驻镇规划师的日常工作进行统一、有效管理。定期考核驻镇规划师的工作成效，将小城镇环境综合整治工作作为考核的重要内容，对表现优秀的给予一定的鼓励与奖励。

　　2浙江省驻镇规划师的主要特点

　　浙江省驻镇规划师制度在吸收其他省区驻村镇规划师经验的基础上，进行了系统地创新和实践，形成了不同于其他省区的一些特点。

　　2.1自下而上，立足乡镇

　　驻镇规划师的制度在小城镇综合整治工作之前就已经萌芽，比如宁波的驻镇规划师、驻镇设计师，衢州的联村规划师的探索，这些实践多是各地根据工作需要，在局部范围实施的，还没有形成系统的政策机制。此次浙江的驻镇规划师实践发端于小城镇环境综合整治工作，最早由嘉兴市在乡镇试点的基础上形成系统化的制度设计，各地又在嘉兴的基础上不断结合自身实际进行制度创新。驻镇规划师选聘形式灵活，有采用社会招聘、购买服务方式的，有采取选调任职、选派挂职形式的，也有采取义务服务、志愿服务形式的。但无论采取什么形式，各地都要求驻镇规划师必须要深入乡镇一线，必须保证每月有较固定的时间在乡镇规划建设一线，针对乡镇规划建设管理过程中存在的实际困难，从现场踏勘、规划编制、项目设计、项目评审、组织管理、技术监督等各个环节对乡镇规划建设进行严格把关，并根据实际，发布驻镇规划师审查(督查)意见书，全程负责小城镇环境综合整治规划建设管理的驻镇跟踪服务与技术指导。

　　2.2制度规范，全域覆盖

　　在全省各地自下而上的实践基础上，浙江省“小城镇环境综合整治办公室”(以下简称整治办)及时总结各地经验，通过调研总结嘉兴、衢州、台州等地驻镇规划师制度建设的先进经验，并汲取成都、陕西乡村规划师制度建设的先进经验，于2017年6月15日出台了《关于推广驻镇规划师制度的指导意见》，对全省驻镇规划师工作进行顶层设计，着重从总体目标、主要内容、工作要求等几个方面对驻镇规划师制度的建设提出了要求。指导意见提出“坚持‘问题导向，试点先行，全域覆盖，全程服务’的基本原则，在全省范围内推行驻镇规划师制度，以乡镇(街道)为单位选聘驻镇规划师。”力争到2017年底，各设区市集中选择、树立一批驻镇规划师制度试点与典型，充分发挥其示范带动作用;到2018年底，各设区市在全域范围内全面建立驻镇规划师制度。截至2017年11月底，驻镇规划师制度在全省范围内的推广与建设情况良好，在实践中成效显著。列入小城镇环境综合整治的1191个乡镇中，1171个乡镇聘请了驻镇规划师共1400名，覆盖率为98.3%，其中专职163名，兼职1217名;未列入小城镇环境综合整治的乡镇中，有65个乡镇共聘请了87名驻镇规划师(见表1)。

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　　2.3因地制宜，保障有力在鼓励规划师服务基层、奉献基层的基础上，建立与驻镇规划师服务水平相适应的薪酬机制，这是驻镇规划师制度能否长期执行的关键。浙江省根据乡镇经济条件与驻镇规划师的聘任方式、工作时间等的不同，各地资金保障制度也有所差异。对于专职和兼职时间较长的规划师，各县市财政会安排专项资金予以保障，如嘉兴市各级政府按照“镇请县聘市补贴”的机制，明确驻镇规划师资金来源，纳入年度财政预算，同时安排一定的镇村规划专项经费，用于镇村规划设计、基层规划建设工作人员培训、镇村规划设计成果评优等。

　　以购买服务方式进行社会招聘的驻镇规划师的工作经费一般纳入县(市、区)整治办、乡镇政府(街道办事处)年度财政预算;采取选调任职、选派挂职的驻镇规划师的工作经费由县(市、区)整治办、乡镇政府(街道办事处)与驻镇规划师所属单位协商确定;义务服务、志愿服务的驻镇规划师，根据实际情况给予一定的生活、住宿、交通等补贴;驻镇规划师培训、奖励、办公用品等支出费用由各地根据实际情况而定。台州市天台县县、乡两级财政将驻镇规划师的工作经费纳入小城镇环境综合整治行动工作领导小组办公室年度预算，帮助解决驻镇规划师的来往交通费、必要的住宿费等，让驻镇规划师融入当地生活，深入了解当地文化，更好地开展服务。

　　2.4提供平台，关心成长

　　小城镇环境综合整治工作是浙江省委省政府一项非常重要的中心工作，各地对于驻镇规划师都非常重视，给予他们很大的建议权和项目规划建设的决策权，让他们深度参与这项工作，并在实际工作中锻炼自身各方面的能力，提升规划师的综合业务水平。如嘉兴市要求驻镇规划师不仅要参与镇里重要的规划建设项目的讨论，还明确驻镇规划师对于重点建设项目具有规划否决权，湖州市、衢州市明确驻镇规划师“既联村、又驻镇”的职责，实现村镇统管，对所驻乡镇及所辖乡村的规划编制、项目设计、项目施工、组织管理等各个环节进行技术指导，均很好地树立了驻镇规划师的权威，提升了他们的责任感、使命感。

　　一些地区还规定，对连续两年以上考核优秀且符合招考岗位条件的驻镇规划师，可根据实际需求，考虑采用定向招聘等形式，充实到县(市、区)、乡镇规划建设管理部门或机构。同时，考虑小城镇环境综合整治与乡镇建设工作任务重、设计内容广、专业要求高，一些地区还通过定期或不定期组织经验交流与学习培训，让驻镇规划师熟悉乡镇的资源禀赋、风貌特色、规划编制、项目情况、施工管理等各个环节，为驻镇规划师积极投身于乡镇建设事业提供良好的工作条件。省市各级政府适时举行优秀驻镇规划师评选、驻镇规划师制度建设先进县(市、区)评选等活动，利用多种方式积极宣传，在全省范围内营造互看、互学、互比的良好氛围，树立一批驻镇规划师制度建设的样板与典型。

　　3存在的不足和对策

　　浙江省驻镇规划师制度作为小城镇规划管理的重要组成部分，是适应小城镇环境综合整治与乡镇规划建设发展需要而产生的制度创新，该制度本身还存在一些不足之处，需在今后的工作中进一步完善。

　　3.1驻镇规划师制度建设的地区不平衡问题

　　从全省推进驻镇规划师制度的进程来看，各地存在不平衡现象，总体而言经济较为发达、政府行政能力强的地区驻镇规划师制度开展得比较好，如嘉兴市。而经济相对落后、政府意愿不强的地区，这项工作开展得就不是很好。究其原因，一方面是因为欠发达地区资金保障存在一定的困难，对专业技术人才吸引不足，且这些地区的政府思维较为固化，创新思维不足，不能结合实际创新工作模式。未来，要结合我国规划管理体制改革，进一步强化省级的顶层设计，特别是要研究如何加强对欠发达地区驻镇规划师工作的支持力度。另一方面，各级地方政府需要从更高的层次认识驻镇规划师工作的重要性，创新工作方法，探索出适合自身发展的驻镇规划师制度。

　　3.2驻镇规划师的参与度有待进一步提升

　　尽管从各地上报情况看，全省1191个整治对象绝大部分都有驻镇规划师，但从各地反馈和笔者调研的情况来看，还有相当部分乡镇的驻镇规划师制度存在形式化倾向，或驻镇规划师服务的时间比较短。一些地区并没有建立起像嘉兴市一样完善的制度，特别是对于驻镇规划师的服务报酬保障不力;还有一些驻镇规划师本人对该项工作认识不到位，服务意识不足，由于种种原因，不能保障在乡镇足够的工作时间，不能很好地参与乡镇规划建设的具体业务;甚至有一些驻镇规划师本身业务能力不强，不熟悉所服务小镇的实际，不能很好地服务乡镇规划建设。以上情况导致一些驻镇规划师不能很好地发挥作用，使驻镇规划师制度流于形式，这需要我们一方面加强对各级政府的督导，帮助各级政府建立适合本地的驻镇规划师制度;另一方面，也要进一步加强对乡镇驻镇规划师的管理和引导，提升其参与项目的热情，增强其工作的使命感和荣誉感。

　　3.3驻镇规划师长效管理机制还需不断完善

　　薪酬机制、工作机制、激励机制、业务水平提升机制等长效管理机制不健全是驻镇规划师地区发展不平衡、工作参与度不高的主要原因之一。今后需要在总结已有经验的基础上，进一步创新驻镇规划师制度设计，省级层面进一步强化顶层设计，加强监督考核，落实必要的扶持资金。而各地市要结合地方乡镇规划建设管理队伍建设的需要，创新体制机制，建立起符合浙江实际、切实有效的长效机制，特别要在资金保障、服务方式、考核激励等方面进一步探索。

　　4结语

　　浙江省的驻镇规划师制度不同于全国其他地区的驻村规划师和社区规划师的实践，相比较而言，全国其他省区的类似探索大多是局部的、非正式的，大多以公益的形式为主，缺少系统的制度设计和责权的清晰界定，而浙江省的驻镇规划师产生于浙江省小城镇规划建设的实际需要，各地结合本次小城镇环境综合整治工作开展的自下而上的探索，是浙江新时期解决城乡规划建设管理不平衡不充分的内生要求，而省级主管部门及时的总结推广，对于这一探索的制度化、规范化也起到很好的作用。

　　浙江省的驻镇规划师实践刚刚开始，还存在着各地工作不平衡、驻镇规划师有形式化的倾向等问题，这都有待于在今后的实践中不断探索提升。但是我们要看到，强化小城镇和乡村地区的规划建设管理，推进规划技术人员扎根基层、服务乡镇，是实施十九大提出的乡村振兴战略的重要支撑。浙江省的驻镇规划师实践有效破解了规划建设人员服务基层的问题，这对丰富与完善我国城乡规划管理体系，补齐小城镇发展短板，特别是规划技术人员短缺的短板，保障乡镇建设的活力与动力，更好地实施乡村战略建设具有重要的现实意义。

　　但我们也要看到全国各地在自然地理条件、经济发展水平、规划技术人员结构和数量、政府社会治理能力、文化传统等方面存在巨大的差异，即使同一个省区差异也较大，各地可以借鉴浙江的理念和思路，创新方法，探索适合本地实际的驻镇规划师制度，切忌不加分析地照搬浙江经验。

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