城市总体规划与土地利用总体规划的关系

　　摘要：随着城市规模的不断扩大，土地资源则不断减少，两者的矛盾是目前我国在快速城市化过程中亟待解决的问题。而城市总体规划和土地利用总体规划作为我国在土地空间上设立的两大法定规划，各自内容庞杂多样，尤其在人口统计和用地规模上存在较大的差异，给规划的落实造成了很大的困难。就我国国情而言，人多地少，人地关系矛盾突出，土地资源日益宝贵，协调“两规”可谓意义重大。

　　关键词：城市总体规划；土地利用总体规划； 思考

　　Abstract: With the continuous expansion of cities, land resources dwindle, and the contradiction between the two is currently urgent problems to be solved in the process of rapid urbanization. While the overall urban planning and the overall land use planning, the two statutory planning on China’s land space, are respectively voluminous and diverse especially in population statistics and land utilization scale, which cause huge difficulties for the implementation of planning. It is of great significance to coordinate the two planning for China who is faced with serious contradiction between population and land.

　　Key words: overall urban planning; overall land use planning; thinking

　　中图分类号：TU984    文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

　　一、“两规”存在的问题

　　1.“两规”脱节严重

　　在现行的机构设置下， 土地利用规划与城市规划分别由国土管理部门与规划部门编制，两者在行政上是同级单位，其工作均在各自的行政体系内完成，在规划编制过程中均接受各自上级行业主管部门的指导与监督。在这种相对封闭的空间内，使得国土部门与规划部门缺乏有效沟通，由于长期各行其事，使得沟通成本日益加大，已几乎成积重难返之势。这种体制和工作安排上的不尽合理，造成了两个部门在实际工作中的博弈行为。

　　2.规划成熟程度不同

　　在我国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高， 规划编制较为成熟， 规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在我国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深入贯彻，直至1996年才得以全面展开。第一轮和第二轮土地利用总体规划编制略显匆忙，在实施中暴露出了较多问题，规划的理论与方法以及从业人员素质都不太成熟。

　　3.规划指标选用矛盾

　　无论是编制土地利用规划，还是编制城市规划，人口、用地规模都是最基本的规划依据。如果这两项最基本的指标都得不到统一，那么在统计口径上就不可能达成一致，也就无从谈起规划的协调与对比实施。而实际的情况是，建设部文件与国土资源部文件中关于人口指标的表述存在较大差异。建设部［1998］161 号文件规定，城市人口包括居住在（规划）建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。国土资源部《县级土地利用总体规划编制规程》中规定，城镇人口应为城镇范围内的常住人口的总和，不包括流动人口。不难看出，前者所称人口范畴显然要比后者的要大，而人口指标是确定一定区域经济发展和用地安排的重要指标，由此所造成的两个规划的协调难度可想而知。在编制城市总体规划时，人均建设用地指标的选取是依据GBJ137－90 进行遴选的，不考虑规划基期年耕地水平和规划目标年耕地保有量。而土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，编制过程中为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都要受到耕地保有指标的限制。

　　“两规”的这种不协调性与差异性不仅在理论研究上形成障碍，而且给规划的实际操作带来诸多争议，因此需要从理论和实践两个方面寻求解决这一问题的途径与方法。

　　二、“两规”协调的思路与途径

　　1.重视区域规划和城镇体系规划的作用

　　区域规划是根据区域国民经济和社会发展计划长期计划及设想，对区域内的国土资源提出综合开发的步骤、规模、程序以及在一定的社会、经济、技术条件下所能达到的最高水平，对国土资源进行合理有效的保护以达到区域的可持续发展，及生产力的合理布局和区域内城镇体系的发展。区域规划是政府对国土资源开发、利用、保护以及调控地区经济运行的重要方案，是促进地区经济协调发展和实施可持续发展战略的重要形式。

　　同样，城市规划与区域规划之间是点与面有机联系的不可分割的关系。城市总是与相应的区域相联系；与此同时，一定区域内必定有相应的经济中心城市。城市规划必须以区域规划为依据，在区域规划的基础上，一方面立足于大区域合理规划布局城镇体系；另一方面， 合理确定城市的规模、性质，城市各部分的组成，各城区的用地，以促进城市与区域的协调及可持续发展。

　　城镇体系规划是在一定地域范围内妥善处理各城镇之间、单个或数个城镇与城镇群体之间以及群体与外部环境之间关系，以达到地域经济、社会、环境效益最佳的发展目标而进行的规划。《城市规划法》中规定：“全国和各省、自治区、直辖市都要分别编制城镇体系规划， 用以指导城市规划的编制”。从性质上论之，是属于区域规划的范畴，只是以城镇发展为重点的区域规划。国土规划是对国土资源的开发、利用、治理和保护而进行的全面规划，包括对土地资源、矿产资源、水资源、生物资源等的开发利用；工业、农业、交通运输业的布局和地区组合等。土地利用总体规划是在一定区域内，根据当地自然和社会条件及国民经济发展的要求，协调土地总供给和总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。土地利用总体规划的实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的时空分配，因此土地利用总体规划是国土规划的专项控制和有机组成部分。由此可见，城镇体系规划在区域规划的指导下，对土地利用规划和城市规划均起到指导和规范的作用，也为二者的协调提供了操作平台。

　　2.改进规划工作的观念和方法

　　为适应国民经济快速发展的要求，应将静态的刚性规划转变为动态的弹性规划。编制动态规划尤其要注重不同时空尺度规划的互补并进。从时间尺度来看，近期、中期和远景规划相结合；从空间尺度来看，不同类型区域的城镇体系规划的侧重点应有不同，区域等级较高的规划应给下级区域的规划留下相应的空间，避免将规划的内容框得过死、规划的目标过于具体化，而是应该在加强对规划背景分析的基础上，强化发展定位的分析，尤其是经济社会发展阶段及城市化发展阶段的定位，加强对区域城镇发展步骤与发展途径的探讨，提供建议性和方向性的发展思路， 给发展决策者提供科学合理的决策服务，同时也给规划实施者和城镇建设者在城镇开发建设过程当中提供一定的弹性空间。

　　提倡“自上而下”和“自下而上”相结合，编制可操作性强的实用型规划。目前我国所开展的规划基本上是一种“自上而下”的规划，这种组织方式往往带有指令性的特征，因缺乏对局部利益协调措施的深入思考，使得规划在实施过程中存在较大的难度。考虑到规划的成果需要最终落实到具体的区域， 因而规划的编制必须立足于对区域实际的深入分析和准确把握， 以及广泛征求各利益主体意见后的综合协调， 而不是在室内对一堆资料分析后的简单结论。因此，规划体制应由 “自上而下” 的集权制转为“自上而下”与“自下而上”相结合的“契约制”， 通过制定公平准则，建立公开规划体系，广泛吸收各种利益集团参与规划的全过程，最终制定出一个透明度高、可信度强、满足全社会愿望的发展规划。

　　3.统一用地分类标准

　　现行的土地利用规划采用国土资源部新颁布的《全国土地分类（试行）》，这个新的土地利用分类将土地利用现状分类和城镇地籍分类进行了合理的归并，为适应《土地管理法》 的规定，将全国土地分为农用地、建设用地和未利用土地。但经与城市用地分类比较不难看出，两者在诸多分类上仍存在名称相同而内涵不同的问题，既有交叉，又有重复，数据难以共享， 为规划的编制和实施带来诸多不便。笔者认为，在城市规划区内可以仍然采用城市用地分类， 当然为了适应土地资源管理工作可做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样可以避免用地分类标准上的相互冲突问题，也为“两规”的协调提供了有利条件。

　　4.统一人口与用地指标

　　城市规模的确定是“两规”协调、衔接的重点，也是“两规”争议集中所在。确定合理的城市规模，可以在空间上界定规划的对象。城市规模包括人口规模和用地规模，其中人口规模是决定性的，是城市规模界定的核心。而在当前的 “两规” 编制中，所选用的人口指标和用地指标显然是不相协调的。伴随城乡割据格局的打破，地域内人口流动频繁，人口的机械变化远大于人口的自然变化，因此无论是编制土地利用规划还是城市规划，都要更新对人口统计方法和观念的认识，变静态的统计参数为动态的统计参数。

　　在具体的实施中，加强对流动人口，特别是一年以上的暂住人口的统计， 协调公安、 统计、计生等部门，结合人口普查资料，制定合理的人口预测模型，将规划区域内的人口数据调查清楚，为规划编制提供可靠的基础资料。

　　现行的土地利用规划的用地数据是以行政区划为范围进行统计的，而城市规划以城市规划区作为各类用地的范围。显然由于用地统计范围的不一致，导致“两规”中同类用地量的不可比性。因此，应以统一的口径统计各类用地，宜以行政区划作为统计的底层数据，要确定各类用地数量，将不同行政区划内的同类用地累计即可。

　　5.法律和制度上的创新

　　从现行法律法规体系看，《城市规划法》 无疑为城市规划的编制和实施提供了有力的法律支持，从实际的效果来看，城市规划的严肃性、科学性和可实施性均优于土地利用规划。相比而言，我国尚无一部 “土地规划法”，对土地利用规划的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章节，而且对于违法处罚所言甚少。虽说已将土地利用规划上升到了法律的高度， 但这种法律效力既不能约束规划编制者的意图，也不能约束规划实施者的意图，存在较大的随意性。因此，建议制定相应的 “土地规划法”，明确土地利用规划编制和实施过程中的细则，对违法行为作出明确的法律界定。此外，建议借鉴城市规划师制度， 建立“土地规划师” 执业资格制度，提高从业人员素质，健全法律约束机制。

　　从现行的行政体制看，土地利用规划与城市规划基本上由两个同级部门来编制，而彼此又缺乏有效的沟通和支持，因此建议合并国土管理部门和城市规划部门，使两个规划出自一个规划管理系统。在乡镇一级的规划上，由于乡镇规划和乡镇土地利用规划都是规划实施的最基层单位， 因此可尝试将乡镇一级规划的两张规划图合为一张规划图， 既有利于 “两规” 在具体实施中的协调一致， 也有利于减小规划实施的社会成本，对于规划目标的实现是不无裨益的。

　　参考文献

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