论关于土地利用总体规划与城市总体规划的衔接

　　摘要：本文结合从事多年土地利用规划管理工作，从 "两规"概念和关系出发，总结了 "两规"不协调的原因，最后提出协调"两规"的措施。

　　关键词：土地；总体规划；概念

　　Abstract: in this paper, combined with many years engaged in land use planning and management work, from" two rules" of concepts and relations, summed up the "two plan " incongruous reason, finally put forward the "two rules" measures to coordinate.

　　Key words: land overall planning; concept

　　中图分类号：F301.23      文献标识码：A      文章编号：2095-2104（2012）

　　土地利用利用总体规划与城市总体规划的衔接，一直是一个比较难以解决的问题。随着国民经济和社会的迅速发展，城市化进程的加快推进，许多城市的用地规模突破了原有的规划控制指标，土地利用总体规划与城市规划之间的矛盾也日益凸显，在一定程度上制约了城市健康发展。值此新一轮的规划编制之际，为实现我国可持续发展的战略目标，合理利用和有效保护土地资源，达到经济、社会、生态、效益的统一，对两者进行科学有效的协调和衔接显得尤为重要。

　　1 　两项规划的概念

　　1.1土地利用总体规划概念

　　土地利用总体规划,是在一定区域内根据可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地的开发、利用、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局,是一项长期性、战略性的土地利用规划。

　　1.2城市总体规划概念

　　城乡总体规划,是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标,确定城市的性质、规模和发展方向,合理利用城乡土地,协调城市空间布局以及各项建设的综合部署与具体安排。城乡规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

　　2 两项规划的关系

　　编制土地利用总体规划的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》），编制城镇总体规划的法律依据是《中华人民共和国城市规划法》（下称《城市规划法》）。两者都是全国人大常务委员会通过的法律，法律关系平行，其主体都属于行政范畴。

　　从规划范围和内容来看，城镇总体规划的土地利用规划部分属于土地利用总体规划的一部分，但城镇规划还包括城镇社会经济发展战略、市政建设、城镇体系等，而土地利用总体规划未包含这些内容。

　　"两规"的协调衔接关系在相关法律中均有明确的规定。《土地管理法》第 22条规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土利用总体规划相衔接。《城市规划法》第 7条规定，城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。这说明"两规"关系密不可分。

　　土地利用总体规划立足于区域远景发展,除了分析城镇用地的合理规模及范围外,还侧重对城镇用地和其他类用地之间的综合平衡、土地利用结构的优化及配置,更注重区域的整体性,强调自然资源的保护、各业的协调、生态环境的平衡、经济的可持续发展,是把城镇作为一个点放入区域中与其他各业用地进行综合研究。城市总体规划是一种以定性、定位为基础的土地利用整体空间规划,它除了要分析确定城镇用地范围、规模外,更侧重对城市内部各类用地进行优化调整、合理配置,注重城市土地利用的整体效果。因此,我国在1986 年颁布的《土地管理法》中明确规定,城市规划区内的土地利用总体规划服从于城市规划。根据这一精神,我国土地利用总体规划与城市总体规划各自的法律地位和相互关系一直是明确的。但随着10 余年来国家经济形势在很多方面发生的深刻变化,与土地管理有关的法规、政策也需要作相应调整。1998 年国家颁布修改后的《土地管理法》,在十分强调土地资源的基本国情、进一步贯彻土地管理基本国策的前提下,提出了在区域土地利用总体规划中以土地供给制约和引导土地需求、保持耕地总量动态平衡的方针。这就意味着两项规划都是具有法律效力的区域规划,它们的法律定位与相互关系发生了原则上的变化。由各级人民政府直接控制、自上而下层层分解下达建设占用耕地指标。这一规划措施的实施从根本上说明,新形势下区域土地利用总体规划方案要完全满足已确定的城市总体规划方案中对建设用地的需求,在多数情况下是难以做到的。因此,现阶段我国土地利用总体规划与城市总体规划的衔接问题是需要深入探讨和谨慎操作的。

　　3 　目前两项规划的主要冲突及其原因

　　作为同样具有法律效力的区域规划,我国现行的有关法律规范均要求土地利用总体规划及城市总体规划应协调一致。原《城市规划法》要求,城市总体规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合规划,服从规划管理。《土地管理法》规定,城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规模。虽然这些有关的法规、文件等均要求两项规划应协调一致,但在实践中由于种种原因,常常造成两项规划在城镇用地规模、范围、用地类型、期限以及空间落实等方面规划结果的不一致。

　　3. 1 　规划编制的指导思想与方法不同

　　上一轮土地利用总体规划的基本指导思想是"以供给定需求",采用自上而下,指标控制与分区控制相结合的方法。城市总体规划的基本思想是"以人定地"、"以需定供"。城市建设用地规模是通过预测规划期间的人口及城市化水平,并结合建设用地标准确定的; 各类用地、功能分区是根据城市的整体发展和各类用地的实际需要,经综合平衡、论证后确定的。由于指导思想与方法的明显不同,土地利用总体规划和城市总体规划的结果自然会有不同。

　　3. 2 　规划编制的时间不同

　　1986 年国家决定成立城乡地政统一管理的土地管理机构,同年颁布了《土地管理法》,并依法律规定实施土地利用规划制度。1988 年全国逐步开展土地利用总体规划工作,1996 年开始了全国性的土地利用总体规划工作。1998 年国家颁布第二次修改后的《土地管理法》。上一轮土地利用总体规划修编工作是根据新的《土地管理法》、《县级土地利用总体规划编制规程(试行) 》的要求而开展的,与以前的土地利用总体规划在指导思想、规划方法等多有不同。

　　城市规划在我国起步较早,从20 世纪50～80 年代经历了40 年卓有成效的探索,取得了很大的成绩,逐步完善了城市规划的理论与方法。从上世纪80 年代初至今,城市总体规划在全国范围内已进行了3 轮规划编制或修编工作。由于两项规划开始编制的时间不同,导致规划方案编制的不同步,造成规划基期、规划期、采用基础数据的时限等的不同,自然会造成两项规划结果的不一致。

　　3. 3 　规划编制的基础数据不同

　　土地利用总体规划各类用地面积采用土地利用现状调查及变更调查的成果,用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》,把土地利用类型分为农用地、建设用地、其他土地三大类;城市总体规划中的用地面积采用地形图的面积量算结果,用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》( GBJl37 -90) 将用地分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政共用设施用地、绿地、特殊用地、水域及其他用地等。

　　4 　两项规划衔接的原则、内容和措施

　　4. 1 　衔接的原则

　　4. 1. 1 　规划目标一致原则。土地利用总体规划与城市总体规划的目标各有侧重,但其共同的目标是切实做到合理利用每寸土地、节约用地,实现土地资源的可持续利用和区域社会经济的可持续发展。两项规划在编制时要根据这一共同的目标进行各类用地的协调与落实。

　　4. 1. 2 　因地制宜原则。不同的城镇各有自己的现状与特点,其规划编制都是根据规划目标、结合各自城镇特点来完成操作的。因此,不同城镇两项规划的矛盾会有所差异,在协调规划的内容、步骤、方案等时,要坚持因地制宜的原则。

　　4. 1. 3 　基础资料一致原则。在协调两项规划时,也应注意它们各自所采用的地类面积、人口、规划指标等的一致性,使它们的基础数据统一起来,这是两项规划对比及相互协调的基础。

　　4. 1. 4 　规划期限一致原则。由于两项规划编制的不同步性,规划的基期很可能不一致。因此,保证两项规划在近期、远期时限上的一致性,是实现它们相互协调的重要条件。

　　4. 1. 5 　规划级别一致原则。土地利用总体规划与城市总体规划都有不同的规划层次,而不同层次的规划,其任务、内容、深度等均不相同。因此,两项规划的协调应是相同级别规划间的协调。

　　4.2衔接的内容

　　4.2.1 建立统一的空间规划体系

　　现阶段对城乡规划与土地利用规划的体系结构进行研究与分析，建立城乡规划与土地利用规划相关属性信息表达标准，创建城乡规划与土地利用规划数据库，实现对城乡规划与土地利用规划相关图形资料与属性数据的统一管理，为城乡规划与土地利用规划提供数据支持。在村镇规划与土地利用规划协同耦合的基础上，本着集约节约用地的原则，着重研究如何从城乡规划与土地利用规划数据库提取相关空间信息与属性信息，确定两种规划方案发生矛盾的时空区域，分析其影响因子，建立城乡规划方案与土地利用规划方案协调平衡模型，通过综合分析，对城乡规划方案与土地利用规划方案做适当调整，解决其中的矛盾和问题，为城乡规划与土地利用规划的协调提供技术支持。

　　4.2.2 　两项规划各自确定的人口规模及用地指标要相协调。在确定城镇人口规模预测方案时,两项规划要统一数据的口径、内涵、计算范围和计算方法等。两项规划中城镇人均规划建设用地指标的选定,要根据1991 年国家颁布实施的《城市用地分类及规划用地标准》,并结合当地实际情况确定。在实际执行中,城镇人均建设用地现状指标也要按计算范围内的非农业人口、农业人口及暂住人口进行综合衡量。

　　4.2. 3 　两项规划的城镇规模预测值与非农业建设用地指标相协调。在两项规划的人口规模及规划人均建设用地指标一致时,也就决定了两项规划中城镇规模预测值的一致性。城镇规模预测值是根据城镇的发展需要确定的城镇规模数值,这需要与土地规划中的非农业建设用地指标协调一致。

　　4.2. 4 　城镇发展方向与城镇用地范围相协调。城镇发展方向是城镇总体规划中的主要问题之一,它是在城镇发展方向分析、城镇发展用地评价的基础上作出的,反映了城镇用地布局及发展的特点。土地利用总体规划确定的城镇用地范围是根据城镇规模、非农业建设用地指标及城镇周围各类土地构成情况确定的,反映了城镇现状及规划近期、远期用地范围。在两项规划中,这两方面要很好地结合起来,使城镇用地范围能反映出城镇的发展方向,城镇发展方向在城镇用地范围内得以落实。

　　4.2. 5 　两项规划各自的建设工程规划项目相协调。建设工程项目规划是两项规划的重点内容,是区域社会经济发展的具体项目,其布局对土地利用有着重要的影响。由于两项规划的侧重点不同,它们各自规划的建设项目的统计范围就不同。因此,两项规划的协调,应尽量满足多数建设项目规划的要求,做到不重、不漏,使规划中建设项目的布局一致起来。

　　4.3协调措施

　　土地利用利用总体规划与城市总体规划的衔接，必须在珍惜、合理利用土地，切实保护耕地基本国策指导下，正确认识和理解城市建设和保护耕地的关系，正确处理"建设"与"吃饭"的矛盾，使各级政府、各部门特别是规划和管理部门在认识观念和指导思想上衔接起来。

　　4.3.1加强两个规划编制部门间的协作，实现规划的同步编制

　　加强部门间的协作和沟通，使两大部门紧密配合，优势互补，从而实现两大规划的同步编制。建议土地管理部门和城市规划部门将交叉的职能并轨，并统一编制的某期年和规划年限，做到同步编制。

　　4.3.2加强建设用地总量控制和用途管制

　　城市发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据，发展用地规模和控制范围不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的计划控制指示，建设用地应尽量少占或不占耕地，对占用量进行严格控制，同时应加大土地开发整理力度，实现土地资源的高效利用，且必须符合土地用途管制要求。

　　4.3.3改进规划工作路线和技术方法

　　建设规划体制由"自上而下"转 为"上下结合"，并在横向上实施监控，增强规划的可操作性，同时要注重弹性规划方法在土地利用总体规划和城市规划编制中的应用，从而使两大规划更好地协调衔接。

　　4.3.4完善相关法律法规体系

　　建议对现行的两大规划相关之法律法规中相互脱节冲突的部分进行修正，使之有效衔接，从而在法律法规上实现规划的协调与统一。

　　4.3.5建立公众监督机制

　　两大规划虽然是由行政部门编制的，但要确保其内容的落实，还需民众的积极配合和参与。

　　5.结论

　　总之，土地利用总体规划与城市规划的协调统一对于我国而言具有重要的现实意义，它从根本上实现了规划的有效实施和管理，使土地资源得到有效利用和保护，城市化进程得以合理推进，从而促进社会经济的可持续发展。土地利用总体规划应以实现耕地总量的动态平衡为战略目标，充分保护土地资源，同时兼顾城市发展需要对其进行合理配置，科学安排各项用地，城市规划应在土地利用总体规划的指导下，以保护耕地、节约集约用地为前提开展各项建设，从而使得两大规划高度协调统一，共同促进社会经济的持续健康发展。