审计论文发表农村公共投资绩效审计特征与发展方向

　　这篇审计论文发表了农村公共投资绩效审计特征与发展方向，农村公共投资审计步入了新的发展阶段，论文将从农村公共投资绩效审计的内涵及特征、功能定位、面临问题与发展方向等方面进行论述。

　　[摘要]近年来，随着我国政府对农村公共投资力度的不断加大，对农村公共投资的绩效审计已迫在眉睫。首先就农村公共投资绩效审计的内涵界定及特征、功能定位等方面展开论述，进而指出当前我国农村公共投资绩效审计所面临的一些典型问题，最后为农村公共投资绩效审计的未来发展指明方向。

　　[关键词]审计论文发表,绩效审计,特征,功能定位,发展方向

　　引言

　　近年来，由于国家一直不断加大对农村的公共投资力度，农村公共投资规模与投资项目呈现不断增长的良好势头，农村的公共投资水平跨上了一个新的台阶。2016年中央一号文件又进一步指出，要加快农村基础设施建设，把国家财政支持的基础设施建设重点放在农村，健全农村基础设施投入长效机制，促进城乡基础设施互联互通、共建共享，实现城乡差距显著缩小。然而随着国家财政拨款金额的不断增加，农村公共投资的绩效并没有实现与其同步增长，实际投资效果并不理想。农村公共投资领域存在着损失浪费、资产流失、低水平重复建设的问题，投资效益差、效率低等问题层出不穷(何新荣，2011)。她进一步提出，对农村公共投资开展绩效审计，是提高资金使用效率、遏制重复建设和浪费的有效途径，同时也是提高政府威信，增强审计监督权威性的重要保障。2008年《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，“到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”。该项发展规划的提出，表明我国已把绩效审计提到战略高度，绩效审计将成为未来我国审计发展的重点方向，同时成为我国审计机关未来工作的重点，农村公共投资绩效审计也将从此步入一个新的发展阶段。

　　1农村公共投资绩效审计内涵界定及其特征

　　1.1农村公共投资绩效审计内涵界定

　　在西方国家，“绩效审计”这一概念最早出现在阿瑟•肯特于1948年3月在美国内部审计师杂志上发表的“经营审计”一文。我国对绩效审计的研究起步比较晚，1982年才开始从经济效益的角度对绩效审计进行有益探索。绩效审计在不同国家和地区的称谓有所不同，但究其本质却具有一致性。比如，在加拿大，绩效审计又被称为“综合审计”，在英国称其为“货币价值审计”，美国作为世界上最早提出“3E”审计的国家，后来也采用了“绩效审计”的概念，而在世界上的绝大多数国家，其最高审计机关均采用了“绩效审计”这一概念。1986年，最高审计机关第12届国际会议发布的《关于绩效审计，公营企业审计和审计质量的总声明》统一称其为绩效审计，其核心就是“3E”审计，即经济性、效率性、效果性审计。我国学者从上世纪九十年代开始，对绩效审计的概念提出了各自不同的见解。部分学者采用了“经济效益审计”的称谓，如竹德操(1997)、李凤鸣(2000)两位教授;还有学者采用了“管理审计”的称谓，如王光远教授，并指出其本质为受托管理责任。此外也有少数学者采用了“绩效审计”这一称谓，如王会金教授，他提出绩效监督是指国家政府部门对于公共资源运用所取得效果及其预期目标实现程度进行的监督管理活动，目的是为了提高政府部门的工作效益，改善其经济管理工作。总体来说，我国学者都普遍认同绩效审计的“3E”审计，即赞同绩效审计是对项目活动的经济性、效率性、效果性进行的审计。其中，经济性是指在一个项目活动达到预期要求的同时，使投入尽可能达到最少。效率性是指在一个项目活动投入最少的前提下，使产出尽可能达到最大。效果性是指一个项目活动在投入一定的情况下，尽可能取得最优的效益。对农村公共投资进行的绩效审计是在绩效审计基础上逐渐发展起来的，绩效审计对农村公共投资绩效审计具有一定的指导意义，因此我们认为农村公共投资绩效审计是指对政府部门将公共资源运用到农村公共领域所取得效益是否达到预期目标进行鉴定评价，提出改进建议，进一步改善投资管理工作，提高政府部门对农村公共投资效益的监督管理。

　　1.2农村公共投资绩效审计特征

　　由于我国绩效审计起步较晚，对该领域的研究还比较分散，开展绩效审计必需的标准、指南尚未制定，目前尚不能形成一套完整的绩效审计理论体系。而与此同时，我国对财务审计的研究相对比较丰富，相关理论也比较完整、系统，因此，长时间以来我国一直基于财务审计的知识领域开展绩效审计。农村公共投资绩效审计作为一种独立的审计方式出现，成为现代审计的标志之一(王会金等，2007)。作为绩效审计在农村公共投资领域的重要延伸，农村公共投资绩效审计在发挥其监督作用的过程中有以下几个显著特点。1.2.1农村公共投资绩效审计具有不确定性。不确定性是指人们不能对自己行为的未来结果进行准确地预测，即行为具有一定的风险性。农村公共投资的绩效审计，包括短期绩效审计、中期绩效审计、长期绩效审计。鉴于农村领域投资项目存在建设周期长短不同，以及科学技术发展在某一阶段所固有的局限性等问题，未来投资结果也会出现差异，进而导致农村公共投资绩效审计存在不确定性。这种不确定性的存在，会进一步加大审计人员对农村公共投资开展绩效审计的难度。1.2.2农村公共投资绩效审计具有长期性。我国作为一个农业大国，面临着农业底子薄弱、农民文化水平整体不高以及区域之间发展水平差距较大等比较严峻的问题，同时，这些问题又不是能够在短时间内就能克服解决的。此外，农村公共投资还涉及到医疗卫生、基础教育、道路、水利等生产生活领域中的方方面面。面对农村中众多需要投资扶持的领域，国家只能在某一阶段集中有限财力攻克最具有紧迫性的少数几个问题，即国家投资是一个长期投入的过程，是一个需要不断改善和提高投入资金绩效管理的过程[3]。国家投资长期性的特点，使得农村公共投资绩效审计也具有长期性。1.2.3农村公共投资绩效审计具有复杂性。农村公共投资不仅要关注其经济效益，还要关注农村公共投资的社会效益、环境生态效益。经济效益可以通过价值指标来衡量，而社会效益、环境生态效益却难以通过定量指标来量化，只能通过定性指标来表示，即需要将定量指标与定性指标结合起来对农村公共投资进行综合评价。不同地区农村投资差异程度较大，审计范围涉及到物质生产和非物质生产等众多部门，这些无疑都加大了农村公共投资绩效审计的复杂程度。

　　2农村公共投资绩效审计的功能定位

　　农村公共投资绩效审计的目标是“3E”，即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)。学者福林(Flynn，1997)在“3E”的基础上又增加了公平性(Equity)，到后来又发展成为“5E”，即在前面“4E”的基础上增加了环境性(Environment)。在此基础上，绩效审计的功能定位在一定程度上又决定着绩效审计目标的确立与实施方法的选择，并由此对绩效审计的实施效果产生一定的影响(谢志华等，2006)。关于绩效审计的功能，最高审计机关国际组织和亚审组织都给出了不同的阐述，结合农村公共投资绩效审计实践对政府政策、农村公共投资等的作用机理，将农村公共投资绩效审计的功能定位分为以下四个方面：

　　2.1解除农村公共投资受托经济责任

　　受托经济责任主要是源于解决农村公共管理事务中委托代理关系下由于信息不对称所带来的逆向选择和道德风险的现实需要。农村公共管理事务中的低效率和不经济问题，需要深究并分析造成这些问题的原因，进而提质增效，并判断制定的农村公共政策是否得到严格贯彻落实，这些都需要对农村公共事务受托管理者的管理活动、相关政策的执行情况以及目标的实现程度进行审核评价，实施受托责任审计。

　　2.2实现政府对农村决策的监督作用

　　农村公共投资的绩效审计和政府对农村决策的监督，要在农村公共事务事前、事中、事后三个方面进行监督与评价，对其中不符合“3E”审计标准的政策、制度等提出改进建议，并将结果进行及时反馈，充分发挥绩效审计的监督作用，使绩效审计的效用达到最大化，最终使得政府对农村的投资决策惠及于民，发挥其应有作用。

　　2.3实现农村公共投资价值增值

　　农村公共投资绩效审计师通过自身的职业判断对农村公共管理事务中相关项目进行审计分析，结合自身的专业判断，总结得出新的信息，从而创造出新的价值，实现价值增值。绩效审计的这一功能有助于政府利用绩效审计人员提供的建议做出正确决策，改善农村公共管理，使农村公共投资中各项活动进展得更为有序、合理，进一步促进农村更好更快发展，为农村、为社会创造出更大价值。

　　2.4发挥对农村公共投资的“免疫系统”功能

　　农村公共投资绩效审计作为国家治理体系中发挥监督作用的控制系统中的重要组成部分，充当着维护国家和地方政府支农资金安全的“经济卫士”的重要角色。“免疫系统”观下政府审计所具有的揭示、抵御和预防功能可以有效发挥维护地方政府财政安全的重要作用(刘雷等，2014)，进而保证政府支农资金发挥其积极效益。绩效审计作为具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，依法对相关财政财务收支开展审计监督，可以进一步为农村公共投资发挥实效提供保障。

　　3农村公共投资绩效审计面临的问题与发展方向

　　3.1农村公共投资绩效审计面临的问题

　　由于我国真正开展绩效审计的时间比较晚，长期以来都是以财务审计的研究为主，对绩效审计理论的研究在学术界一直未受到足够重视，使得我国绩效审计的发展相当缓慢，问题颇多。为了促进农村公共投资绩效审计作为绩效审计在农村领域的延伸和具体化，现对农村公共投资绩效审计理论研究中所面临的问题归纳如下：3.1.1农村公共投资绩效审计理论研究探索不足。鉴于我国对绩效审计理论研究起步较晚，农村公共投资绩效审计具有审计方法多样、综合性强、层次高等特点，当前我国学术界对农村公共投资绩效审计理论的探索明显不够，导致目前还无法在全国广大农村地区全面开展绩效审计。因此，我国审计界工作人员应积极借鉴国外的先进经验和成熟理论，对绩效审计职能、方法、质量风险控制、审计资源优化配置等方面展开全方位研究(杨锡春，2006)，努力探索出一个适合我国实际国情的农村公共投资绩效审计新模式。3.1.2农村公共投资绩效审计缺乏评价标准。开展农村公共投资绩效审计首先要解决的问题是确立一套完整可行的评价标准体系，以其为审计依据，从而使绩效审计得以顺利开展。审计人员理应以农村公共投资绩效审计评价指标体系为依据，得出适当、客观的审计结论，为农村公共决策服务。齐兴利(2011)的研究进一步表明，目前的评级指标体系设置缺乏一定的科学性，还没有形成规范、统一的技术与方法。我国当前关于农村公共投资效益方面的评价指标还只是针对某一行业、某一领域或者某类资金，尚未建立一套完整可行的衡量效益的审计评价指标体系。3.1.3农村公共投资绩效审计人员结构单一，力量薄弱。在公共管理事务中，开展农村公共投资绩效审计所面对的对象较为复杂，因此需要审计人员具备丰富的专业知识，能够从管理者、咨询师的视角来审计评价农村公共投资。同开展绩效审计的要求相比，目前我国审计人员在知识结构、工作能力以及专业素质等方面还有欠缺。绩效审计师一般具备较为丰富的实务知识，而其理论基础相对较为薄弱。我国的审计人员目前主要来自财务人员，而具备相关的经济学、社会学、自然科学以及工程类综合背景的审计人员相当缺乏(张涛等，2013)，无法满足农村公共投资绩效审计多层次、广范围、多门类的要求。3.1.4农村公共投资绩效审计结果公开程度不高。农村公共投资绩效审计结果公开程度越高，将越有利于加强农村民主监督，促进政府政策公开透明。绩效审计结果公告的建立将成为解决政府透明度问题的有效途径。然而，由于公告制度本身不完善等原因，农村公共投资绩效审计结果公告在我国并未得到普遍推行。因此，要建立一整套切实可行的农村公共投资绩效审计结果公告制度，将财政专项资金绩效审计结果公之于众，接受公众监督，使每一笔资金都能够充分发挥其应有效益。

　　3.2农村公共投资绩效审计的发展方向

　　农村公共投资绩效审计是在政府履行公共受托责任的大环境下进行的，是适应国家宏观经济管理与行政管理工作的需要，是传统的财务审计发展到一定阶段后向纵深发展的必由之路。随着国家对农村公共投入的不断增加，政策上对新农村发展的不断重视，农村公共投资已成为我国公共投资应关注的重点领域，农村公共投资绩效审计未来也必定有着更为广阔的发展前景。在今后较长的一段时间里，农村公共投资绩效审计将沿着以下方向发展：3.2.1农村公共投资绩效审计全覆盖。随着“四个全面”战略布局的全面推进，我国即将迈入农村公共投资绩效审计全覆盖时代。实行绩效审计全覆盖作为完善我国审计制度的八大任务之一，主要是指在依法履行审计监督职责的前提下，通过进一步强化审计资源的统筹整合，创新绩效审计技术方法，对国有资产、公共资金以及领导干部实际履行责任情况实行绩效审计全覆盖(蔡春，2016)。国务院于2015年12月8日发布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中明确提出，完善审计制度的总体目标要求到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的绩效审计综合监督机制，进而更好发挥绩效审计在维护国家经济安全、推动深化改革等方面的重要作用。实行农村公共投资绩效审计全覆盖，将更多地保障国家全面发展新农村政策严格贯彻落实、全面推进国家廉政建设。3.2.2农村公共投资绩效审计职业化。农村公共投资绩效审计职业化是我国审计事业发展与成熟的必然结果和重要标志，也是实现国家治理体系和治理能力现代化以及依宪治政和依法治国的必然要求。农村公共投资绩效审计职业化就是要求审计人员必须具有专门的知识结构，掌握特殊的技能方法，能够独立地履行审计监督职责(谢志华，2016)。我国经过三十多年的改革开放，农村公共投资绩效审计显然已经达到了职业化的要求，具备了职业化的条件。从外部的角度看，国家治理现代化目标和依法治国方略的确定，以及社会公众对独立、客观、公正等绩效审计品质的高度认同，为绩效审计职业化营造了良好的法制环境，并奠定了广泛的社会基础;从内部的角度看，绩效审计在思维方式、技能方法、知识结构等方面都呈现出了相对稳定的固化现象，基本实现了绩效审计工作基础的职业化、工作状态的标准化、工作行为的规范化以及工作管理的制度化。综上所述，在坚持顶层设计，建立健全绩效审计职业管理制度的基础上，实现农村公共投资绩效审计职业化是完全可能的。3.2.3农村公共投资绩效审计更加关注生态文明。近年来，随着国家对农村支持力度的不断加大，农村经济发展取得了前所未有的成就。但在农村经济持续增长的光环下，却是以牺牲生态环境为代价，农村环境污染事件频繁发生。党的十八大明确提出“五位一体”的发展战略，首次将生态文明建设提高到了战略高度。在立足于农村公共投资绩效审计受托责任观的基础上，学术界部分学者对影响农村经济可持续发展的环境责任问题关注度日趋升温。环境责任审计体现着环境审计与经济责任审计的结合，这是国内外新的研究领域。农村公共投资绩效审计在关注农村公共投资经济效益的基础上，将更多地向农村生态环境效益侧重，更多地关注农村生态环境，发挥其对农村生态文明建设的监督作用。3.2.4农村公共投资绩效审计结果应用机制日趋完善。目前对农村公共投资绩效审计结果的应用程度不高，审计结果应用机制尚不完善，这必然会在一定程度上影响绩效审计人员的工作积极性，进而在其监督作用的效果上大打折扣。为此，未来将主要围绕以下三个方面，逐渐完善农村公共投资绩效审计结果应用机制。首先是为农村公共投资绩效审计结果应用机制打好工作基础，加快绩效审计信息化进程，提高数据综合利用力度等工作;其次是疏通与绩效审计结果应用机制相关的联系渠道，建立健全绩效审计成果和信息的共享机制，实现绩效审计成果和信息的及时共享;最后是加强对绩效审计结果使用利益相关方的后续沟通力度(耿建新，2016)，这种后续沟通其本身就是农村公共投资绩效审计结果应用机制的构成部分。

　　[参考文献]

　　[1]何新荣.论农村基础设施建设绩效审计法律制度的完善[J].南京审计学院学报，2011(02).

　　[2]王会金，易仁萍.试论政府绩效审计的若干理论问题[J].审计研究，2007(01).

　　[3]胡钟平，封媛，胡萍.新农村建设资金绩效管理研究[J].湖南社会科学，2012(03).

　　[4]谢志华，孟丽荣，余应敏.政府绩效审计职能之二维层面：解除受托责任与实现决策有用[J].审计研究，2006(03).

　　[5]刘雷，崔云，张筱.政府审计维护财政安全的实证研究——基于省级面板数据的经验证据[J].审计研究，2014(01).

　　[6]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012(06).

　　[7]杨锡春.我国开展绩效审计的十大难点[J].审计研究，2006(02).

　　作者：孙雪东 袁建华 单位：山东农业大学经济管理学院

　　推荐期刊：《中国内部审计》自1999年创办以来，积极宣传党和国家有关内部审计的方针、政策和法规，诠释中国内部审计协会发布的内部审计准则，阐释中国内部审计协会提出的指导内部审计工作的意见。