在财政建设新发展历程中有什么好的形式呢，要通过什么制度来加强对现在经济新改革呢?本文是一篇经济论文。自上个世纪90年代末期,财政转向公共财政或市场型财政这十几年来,财政政策已经成为了我国政府把握良好发展机遇,转变增长方式、推进经济结构调整和体制改革,努力化解社会民生矛盾的重要工具,取得了巨大成就,同时也亟待科学总结财政政策实践中的经验与教训。
摘要：根据现代公共选择理论,政府是一种向社会提供公共物品的制度安排,而财政则是这种制度安排的金融手段。不同发展阶段,不同经济背景,不同发展目标,各国政府对其职责的认识和理解不同,财政活动则表现出各自不相同的特征。对于改革开放30多来我国经济体制改革的进程,学术界通常按照“市场化”程度大致分为三个阶段:1978-1991年,对计划经济体制进行改革阶段;1992-2003年,初步建立社会主义市场经济体制阶段;以及以2003年党的十六届三中全会为标志至今,社会主义市场经济体制完善阶段。据此,并按照财政“公共化”推进程度,考察我国财政改革以及财政政策实践演变历程,我们将其划分成三个阶段:1978-1991年分权化财政体制改革与财政政策概念认识阶段;1992-2003年公共财政体制框架建立与财政政策实践启动阶段;2003年-至今市场经济下财政政策运用技术日臻成阶段。
关键词：财政政策,经济建设,经济论文
1.分权化财政体制改革与财政政策概念认识阶段(1978-1991年)
计划经济体制下,一切都由计划决定,国有企业收入全部上缴财政,生产全部按计划由财政资金安排。政府用集中行政命令的方式组织全社会生产活动,财政收支只是执行计划的具体手段,只是计划的会计。在这种背景下,基本不存在一般概念上独立的“财政”活动,当然也就更无从谈起财政政策了。1978年我国开启了改革计划经济体制的进程,财政改革必然成为了这场改革的“排头兵”,新旧体制转型的“对接口”。从“让利”入手,1978-1992年期间,我国政府相继进行了“分灶吃饭”、“利润留成”、“利改税”、“税利分流”等一系列“以让利、放权”为核心的分权化财政体制改革,打破中央高度集权、财政统收统支的计划经济体制格局,引入市场经济运行新机制。在此期间,我国经历了1978-1990年三轮明显的经济周期:第一轮经济周期是1978-1981年,第二轮经济周期是1982-1986年,第三轮经济周期是1987-1990年(刘树成,2004[7]),相应的政府进行了3次大规模宏观调控。在这三轮宏观调控中,政府仍主要延用计划经济时期行政命令加计划的方式,如严格控制社会集团购买规模,严格控制信贷规模、对在建项目实行审核排队、严格控制新开工项目等。客观讲,这些方式在这一阶段对于稳定经济运行是显着有效的。
一是因为,这三轮经济波动更主要是由于国有企业和地方政府投资需求过快引起的,在当时政企不分的特定历史背景下,采用行政命令方式直接且见效快。这一时期财政分权化改革,使地方和企业预算外自有资金猛增,不仅调动了地方政府聚财理财、促进经济发展的积极性,使得国有企业的活力和效率得到了从未有过的释放。同时地方政府和国有企业手中有钱后,在预算软约束下,从各自的经济利益出发,片面追求高速度,也不可避免地出现了地方政府投资无度、国有企业盲目扩张的冲动,从而引发严重的经济过热问题。对此,政府凭借着对国有企业的行政掌控权,采用计划经济时期惯用手法,行政命令式的急刹车,可谓轻车熟路、经验丰富,直接且见效快。例如1978-1981年第一轮经济周期中,1981年3月国务院作出《关于加强基本建设计划管理、控制基本建设规模的若干规定》,该年经济持续走低,并成为第1个经济周期的谷底。1982-1986年第二轮经济周期中,1986年4月,国务院发出《关于加强预算外资金管理的通知》,7月国务院发布《关于控制固定资产投资规模的若干规定》,经济增速下降,该年成为第2个经济周期的谷底。1987-1990年第三轮经济周期中,1988年9月发布了《关于清理固定资产投资在建项目、压缩投资规模、调整投资结构的通知》,经济开始步入收缩期。1989年8月,国务院发出《关于进一步抓紧抓好清理固定资产投资项目的通知》,经济急剧收缩。1990年5月,国务院批转国家计委《关于1990年继续搞好清理固定资产投资项目工作的报告》经济增速继续走低,并形成第3个经济周期的谷底。主要经济政策根据《中国经济体制改革20年大事记》整理而得。
财政论文：《四川财政》专业理论刊物。刊载财政、税收理论研究性文章，国内外财政、税收工作资料，以及审计、财务、国有资产管理、外国财税、财税史等方面的内容。《四川财政》主管单位：四川省财政厅，主办单位：四川省财政厅、四川省财政学会，国内刊号：CN 51-1426/F，国际刊号：ISSN 1007-2047
二是因为,这一时期,民营经济发展处于从无到有的起步阶段,民营经济只是公有制经济必要的补充,国有经济占据主导地位,市场很不成熟,市场运行机制很不健全。相应的,政府针对市场经济运行的间接宏观调控只是处于初步认识阶段。控制经济波动只能主要倚重政府行政命令的方式。此外,不得不提,无论放权,还是让利,事实上都是以财政上的减收、增支为代价的,这使财政收支运行自身陷入了不平衡的困难境地。中央政府财力严重下降,连年赤字,捉襟见肘,在许多情况下维持“吃饭财政”都成为问题,又何谈调控效力(李茂生,1999[8]),这也是无法倚重经济手段调控经济波动的重要影响因素之一。正因为如此,这一阶段没有形成真正的财政政策调控实践。从一般意义的经济学逻辑上看,宏观经济调控是政府运用财政政策和货币政策通过利益机制影响市场主体行为,调控市场经济运行的干预行动,是一个基于市场经济的概念。市场运行机制尚未形成,又何谈政府宏观调控的概念。尽管如此,在此期间,政府还是逐步引进了财政政策的概念和做法,如在1981-1990年整个“六五”、“七五”期间,政府一直控制财政预算内基本建设投资规模增速,见图1,除1983年以外,预算内基本建设投资增长速度一直明显低于全国基本建设增长速度,其周期性调整始终超前于全国基本建设增速。由此可以看出,政府通过财政手段抑制投资需求过快增长,稳定经济运行的政策意图还是较为明显的。同时,在分权化财政体制改革造成中央财政困难日趋严重的情况下,1981-1999年,中央政府还是累计举借内外债1008.8亿元,有保有压、保证重点地全部投入到了农业、能源、交通、原材料生产等国民经济重点行业和重点企业建设上去,这对于促进产业结构调整,增强经济发展后劲起到了不可低估的作用。
2.公共财政体制框架建立与财政政策实践启动阶段(1992-2003年)
1992年邓小平南巡讲话意义非凡,明确了市场经济体制的改革目标,因此一般把1992年作为我国进入改革开放和现代化建设的新阶段———市场经济阶段的分界线。市场经济体制改革目标的确立,为民营经济的发展提供了制度前提、创造了制度环境。自此以后,民营经济由所谓的“边缘经济”迅速发展成为社会主义市场经济的主体、财政收入的主要来源,安排就业的主要渠道,成为了推动国民经济增长的重要动力。根据有关资料,2003年民营经济的增加值占国内生产总值的比重约70%,成为我国经济发展的重要基础(张秀生、海鸣,2007[9])。民营经济的发展极大地促进了市场机制的健全。因为民营企业能够对价格信号传达着商业信息作出最敏感、最迅速的反应天性,促使市场机制在资源配置和供求关系调节中发挥出基础性作用,引导资源向着最有效率的方面配置。与民营企业形成对照,国有企业和地方政府由于约束软化,对市场价格信号乃至国家宏观调控信号缺乏灵敏反应,更可能导致市场经济失灵。为了适应市场经济发展的客观要求,在此期间,财政体制进行了两次根本性的改革,即1994年实行的分税制财政体制改革和1998年开始的构建公共财政体制改革。之所以说是根本性改革,是因为这两次改革触及了市场经济体制改革的核心问题———政府职能转变问题,从根本上改变了政府控制、国家主导经济运行的传统模式。如上所述,之前的分权化财政体制改革,扩大了企业自主权,增加了地方财力,对经济发展起到了一定的促进作用。然而,由于这一阶段,总的经济体制改革方向不明、目标不清,财政改革也就必然没有明确的目标定位。财政“放权”、“让利”,能够且真正放出的“权”,主要是中央向地方下放的财政管理权;能够且真正让出的“利”,主要是政府向国有企业转让的利益,打破或改变了的只是中央高度集权的旧格局,却未从根本上打破或改变国家通过国有企业“统收统支”、政府主导经济的传统计划经济体制基本框架。正如洪银兴[10]曾指出的:1978年我国开始的经济体制改革,最初设计就是为国有经济找个玩伴———市场,调动国有企业生产积极性。直到1992年,之前改革走过的路确实是“摸着石头过来的”,是民营经济的高效率让我们看到了市场的作用,也看到了国有企业与生俱来的缺陷,是民营经济快速发展的倒逼使我国经济体制改革走上了以“市场化”为目标的改革之路。1994年,在确定各级政府的事权和财政支出范围的基础上,根据财权与事权一致、收入与支出一致的原则,财政进行了重新划分中央与地方收入的分税制改革。这场改革的重点不仅是为了解决由于“放权”“让利”导致的中央与地方财政关系紊乱、中央财政实力严重不足的问题,最重要的是为建立分级财政提供基础,为地方财政收支的相对独立提供一定依据,为中央财政调控提供财力保障。1998年趁着实施第一轮积极财政政策之际,我国政府开始了推动财政“公共化”的改革进程。通过财政支出增量拓展和逐渐退出市场竞争性领域支出结构调整的方式,政府职能从“无所不为”向提供基本公共服务、满足社会公共需要,解决社会公共问题“有所为、有所不为”转变,财政职能目标定位从替代市场向弥补市场失灵转变。至2003年党的十六届三中全会提出要求“健全公共财政体制”,标志着我国初步建立起了公共财政体制基本框架。
在此期间,我国经历了1991-1999年这轮历时9年的经济周期,以及2000-2009年这轮历时10年的经济周期的前半周期。政府进行了2次大规模宏观调控:1992-1998年紧缩型宏观调控和1998-2003年扩张型宏观调控。也正是在这两轮宏观调控中,我国政府首次主要运用经济手段调控经济运行,并取得了巨大成就。我国经济经历了80年代整个10年的快速增长期,90年刊发生了实质性变化,逐渐告别了短缺经济,越来越多的产品,特别是工业制成品变得供过于求,出现了大量的产能过剩。据测算,至1997年下半年,全国600余种主要商品,供不应求的商品仅占1.6%;供求基本平衡的商品占66.6%;供过于求的商品占31.8%(臧跃茹,1995[11])。市场从原来的“卖方市场”转变为“买方市场”,这意味着,消费者趋向理智,生产者需要加强供给管理,要从单一扩大规模向集约型调整结构转变,要迎合消费需求的变化调整产品种类、提高质量。在过热不再是经济运行的常态的新的经济运行环境下,政府宏观调控也同样趋于复杂,从原来对需求和通货膨胀的“单向调控”变为“双向调控”———有时需要抑制需求和通货膨胀,有时需要扩大需求和防止通货紧缩,不仅要防“过热”,还要注意防“过冷”,不仅要控制社会需求总量,还要注意调整产业结构。1991-1999年这轮宏观调控主要是应对经济过热,1998-2003年这轮宏观调控则是应对经济“偏冷”。经政府治理整顿,上一轮经济周期在1990年触底,1991年持续了低速增长的态势,但是1992年形势一举反转进入了新一轮经济快速增长期,1993年达到这轮经济周期的峰值,出现了“四热、四高、四紧、一混乱”等严重问题。四热是:房地产热、开发区热、集资热、股票热。四高是:高投资膨胀、高工业增长、高货币发行和信贷投放、高物价上涨。四紧是:运输紧张、能源紧张、重要原材料紧张、资金紧张。一混乱:经济秩序混乱,特别是金融秩序混乱。为此,政府主要采用适度从紧货币政策,同时辅以适度从紧的财政政策进行调控。通过提高贷款利息,控制贷款规模,制止企业间借贷,清理民间集资借贷等货币政策调控办法,阻断建设项目的资金来源,使一些项目不得不停建或缓建,有效地控制社会投资规模。财政政策则通过控制支出规模,压缩财政赤字,降低财政支出增速,控制政府投资规模。经过三年的调控,1996年成功实现了经济高增长、低通胀的“软着陆”。这轮宏观调控标志着我国政府调控经济运行的方式,基本实现了从行政手段为主,向以经济手段为主的重大转变。
1998-2003年的这轮宏观调控更是一次具有里程碑意义的宏观调控实践,标志着我国财政政策第一次以符合一般概念的财政政策出现,也是我国第一次实行积极财政政策。这轮调控面对的经济形势在我国是前所未有的。随着市场机制的引入并逐步占居主导地位,消费短缺逐渐被弥补,1996年实现“软着陆”后,我国经济出现了明显的消费需求不足、投资需求增长乏力的问题,加上1997年下半年开始的亚洲金融危机的影响,引发了我国第一次的通货紧缩。但是我国出现的需求不足不属于经济发展高水平下的全面性需求不足,而是经济发展低水平下的结构性需求不足,突出表现为:一方面衣、食、住、游和家庭耐用品等“私人产品”供给过剩或需求不足,另一方面基础设施、教育、公共卫生、社会保障等“公共产品”相当长时期内供给短缺。为应对经济增长速度快速回落,央行连续七次降息收效甚微,面对“公共产品”供给严重不足,1998年,党中央、国务院果断决定启动积极的财政政策,截至2004年年末,七年累计发行长期建设国债总计9100亿元,主要投向基础设施建设,包括铁路、公路、道路桥梁,交通通讯设施、城市基础设施等。每年拉动GDP增长1.5~2个百分点左右,贡献显着(苏明,陈少强,2006[12])。经过这轮倚重扩张性财政投资为主要内容的宏观调整,再加上国际经济环境不断改善,2003年下半年我国经济又恢复了高速增长。值得一提的是,这轮财政政策调控实践,实现了政府职能的全面转型和财政体制的全面转型。
3.市场经济下财政政策运用技术日臻成熟阶段(2003年-至今)
2003年下半年我国经济走出通货紧缩阴影,并且出现了“大落”之后的急转,经济增长率快速提高,超过11%。与此同时,经济运行中的深层次结构性矛盾更加凸现、更为复杂:一方面经济增长势头强劲,另一方面产能过剩矛盾尖锐;一方面固定资产投资需求增长过快,另一方面消费需求增长乏力;一方面经济增长速度显着回升,另一方面失业率继续攀升、教育、医疗和社会保障等公共服务供给不足问题更为突出。2005年中央根据对宏观经济形势变化的判断,决定结束积极财政政策,转而实施稳健财政政策。财政政策取向由以刺激经济复苏为主转向以支持经济结构调整、促进经济发展方式转变为主转变。政府更加注重支持收入分配、社会保障等社会制度的改革,财政更加注重增加用于教育和公共卫生等公共服务和公共产品方面的投入,从而为市场主体和经济发展创造良好公平的政策环境。2008年下半年,美国次债危机逐步演变为全球金融危机。受其影响我国经济形势急转直下,l0月与11月份更出现了负增长。为此,国务院总理果断决定再次启动新一轮积极财政政策。这一决定实属艰难,面临的形势更为复杂和严峻。首先,从外部环境看,我国从21世纪初加入WTO以来,已经成为一个高开放度的经济体,经济发展的外贸依存度远高于美国、日本等发达国家,并且以制造业为主,规模巨大但多处于国际分工链条的低端。全球性金融危机爆发迅速传递到了实体经济层面,并演化为全球性产能过剩的危机,致使我国外贸出口被迫大幅度削弱,“外需刺激型”或“出口导向型”的经济增长模式难以为继。其次,从内部环境看,自上个世纪90年代末期我国转向需求不足经济以来,民间投资与民间消费一直未能有效启动,居民消费对经济发展的拉动一直薄弱。此外,更加值得注意的是,上一轮持续7年实施的扩张性财政政策,已经积累了大量政府综合债务,再次启动扩张性财政政策有可能进一步放大财政风险和公共风险。尽管如此,在外需拉动作用严重减弱的情况下,启动内需也只能成为中国走出危机的唯一途径。2008年下半年我国政府启动了新一轮积极财政政策,以加大民生工程建设、优化经济结构、促进产业升级为突出重点,在拉动企业投资、启动居民消费上下大力气。政策工具运用上,既有提高个人所得税起征点、增值税转型、两税合一等结构性减税措施,也有大力投资保障性住房建设、增加中低收入群体收入、实施家电下乡、汽车下乡促进农村消费等支出安排,可谓是减税、增支两翼并举,几乎把所有扩张性手段都用上了(图2为2009-2010年两年财政4万亿国债资金的具体投向)。经过近3年的宏观调控,目前我国经济形势明显好转。高培勇是这样形容新一轮积极财政政策的:“2008年新一轮积极财政政策的运用做到了与我国宏观经济形势的变化如影随形,亦步亦趋,主动积极、相机调整”。这足以显示出我国财政政策运用技术已经日臻成熟。
市场经济条件下我国财政政策演进的主要特点
从上述我们对我国财政政策实践历程回顾中可以看出,我国财政政策在实践中经过反复调整、不断摸索,相机决策能力显着提高、调控工具逐步多样化、调控方式有效性逐步增强,取得了许多显着成就,极大地丰富了财政政策调控理论。除此之外,我们还可以看出两个最为突出的特点:一是,财政政策从侧重运用财政支出调控经济总量的需求管理,逐步转向了更加侧重运用税收、支出并举的方式调整经济结构的供给管理。二是,财政政策的实施与经济体制改革、财政体制改革相互作用、相互推进。
1.财政政策由侧重需求管理向侧重供给管理转型
需求管理政策指的是那些能够使总需求发生变动的政策,供给管理政策指的是那些能够使总供给发生变动政策。从理论上说,供给管理与需求管理政策对经济的影响是不同的:首先,需求管理政策针对的是消费者,而供给管理政策针对的是生产者。其次,需求管理政策使得价格水平同方向变动,供给管理政策使得价格水平反方向变动。即在经济处于衰退时期,如果采用扩张性需求管理政策,会使价格水平随着总需求的增加而上升。而如果扩张性采用供给管理政策,随着供给增加,价格水平一般会下降,这时总需求量就会随着价格的下降而增加,于是均衡产出上升,就业增加。最后,需求管理政策主要调节购买者的购买力,而供给管理政策主要调节生产者的积极性。另外,需求管理涉及的是需求总量,难以触动社会阶层间的收入分配结构,需求管理政策的总量特征较强;而供给管理政策恰恰是以激励生产者积极性,调节生产者面临的激励条件为政策作用重心,能够综合运用税收等政策工具,从总量和结构上对收入分配做出调节的结构性调控,因而供给管理政策的结构性调控特征更明显(刘伟,2010[13])。具体地作为政府调控经济两大手段之一,财政政策是侧重用于需求管理,还是侧重用于供给管理,要依据不同时期的条件和政府的政策目标而定。一般来说,当经济总量失衡方向明确,财政政策更侧重于需求管理,而当经济总量失衡方向不明确、不稳定,政策总量效应降低的情况下,财政政策就应该转向侧重发挥供给管理功能。2003年前我国经济总量失衡的方向是明确的。无论是1998年之前多数年份,或者表现为短缺,或者表现为通胀的需求大于供给的总量失衡,还是1998-2002年期间表现为显着欠景气的需求小于供给的总量失衡,尽管方向不同,但明确。由此需求管理总量政策的方向也是明确的,或者是总量上的紧缩,或者是总量上的扩张,调控效果较为显着。如1993-1996年期间,政府实施紧缩性财政政策,重点放在了控制社会供给总量、治理通货膨胀上,对1996年我国经济成功实现“软着陆”起到了重要作用。1998-2002年期间为应对需求相对不足,政府转而实施以增发国债发行、扩大财政支出规模为主要内容的积极财政政策,持续7年扩张社会总需求,对于2003年我国经济成功走出通货紧缩阴影功不可没。然而到2003年之后,我国经济增长中,总量失衡运动方向变得不明确、不稳定了,结构失衡矛盾却变得更突出、更复杂。不仅在商品市场上结构失衡明显,具体表现为一般商品严重供大于求,而高技术含量、高附加值的高档产品大量进口、供给严重不足。在劳动力市场上结构失衡也同样非常明显:具体表现为大量工人下岗、而电子通讯、生物技术、金融机构等领域所需的高水平人才却严重短缺。应对结构失衡若单纯依靠调控需求管理这一手,过多地强调总量扩张、刺激消费,不仅难以获得预期收效,并且还会引起较高的通货膨胀压力(闫坤、张鹏,2011[14])。因此,必须转换思路,将供给管理与需求管理配合起来使用,增加供给管理手段、加大供给管理力度,才是应对的良方。税收政策属于最重要供给管理工具,其主要通过调节生产者面临的激励,引导生产者行为,发挥着供给管理的功能。与1998年积极财政政策相比,2008年以来我国启动的新一轮财政政策,从以大规模财政投资为主要内容,转向以大规模结构性减税与有针对性支出并举为主要内容,正体现出我国财政政策从侧重短期“启动”的需求管理功能,向侧重调整经济结构、提升效率、促进经济长期增长的供给管理层面的转型。
